二、国民政府的建设方针和策略

　　从1928年国民党重新统一到1937年全面抗战爆发，内战只是历史的一个方面。在另一方面，国民党政府也十分注重建设问题。过去，我们对这一方面过分忽略，致使我们的民国史研究出现了不应有的“空档”。（一）训政时期的政治

　　在政治上，国民党政府根据孙中山先生制订的从军政到训政、再从训政到宪政的三部曲，在1928至1937年这一阶段，逐步建立起了一党专政的新权威主义训政统治模式。1928年，随着二次北伐完成、东北易帜、新疆通电归顺南京三件事，国民党在形式上统一了中国。尽管这个统一还有许多遗留问题和隐患，但急于建立自己正统统治地位的国民政府，把这一次统一的成就充分利用了起来，1928年10月，国民党中央执行委员会通过了《训政纲领》，宣布进入了训政时期。

　　训政的设想

　　军政、训政、宪政三阶段的设想，是孙中山在1914年组建中华革命党时提出来的。建立中华革命党，可以看作中国资产阶级民主革命政治思想的一个分水岭。在此前，孙中山一直主张西方式的政党民主，试图在中国建立多党政治体制。孙中山以外的其他革命党人，也对多党政治寄予了极大希望。但是，随着宋教仁被刺，中国建立多党民主政治体制的设想行不通了，于是，革命党人开始寻求非民主的强权政治体制模式。中华革命党，就是这样一个背景下建立起来的。孙中山的本意，是用一个权威性的、强有力的政党，从上而下推进革命。孙中山认为，在军政和训政时期，民众不足以主政，“一切军国庶政，悉归本党负完全责任。”(《孙中山全集》第3卷第97页，中华书局1984年版)待到进展至宪政时期，方能还政于民。这一设想，实际上也是他把人分为“先知先觉”、“后知后觉”、“不知不觉”三类情形的逻辑产物。由于当时缺乏权威性政党进行国家统治的现成范例，而西方式政党都不是强权模式，因此，中华革命党，从会党经验中汲取了不少东西。

　　但是，会党作为下层社会的组织形式，毕竟同执掌全国政权的正规政党有较大差别。1917年俄国革命的成功，为中国人、也为孙中山提供了一个“一党专政”的成功范例。因此，尽管孙中山对俄国式的共产主义不感兴趣，但却对苏俄的党治和军队体制很感兴趣。过去，我们都十分强调孙中山主张的“以俄为师”，但却忽略了其“以俄为师”的内容。实际上，孙中山的主张是很明确的:学习俄国，不是学习苏维埃制度，更不是学习共产主义，而是学习俄国人的一党专政，学习俄国人的党军制度。在《孙文越飞宣言》中，孙中山把拒绝共产主义意识形态和苏维埃体制，作为“以俄为师”的前提。在国民党的改组中，主要是学习苏俄的“办党经验”、“建军经验”，“俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步，可为我们模范。”民众是婴儿，党是母亲和保姆，“民国之主人者，实等于初生之婴儿耳，革命党者，即产此婴儿之母也。即产之矣，则当保养之，教育之，方尽革命之责。”(《孙中山选集》上册，第153页，人民出版社1956年版)这些言论，充分表达了孙中山“以俄为师”的意图。

　　由此来看，国民党南京政府宣布的训政，是继承和体现了孙中山的建国思想的。这一阶段的政治，也就以国民党的“一党专政”为最基本的特色。

　　训政时期的中央政府

　　 1928年10月4日，国民党中央颁布了第172次党务会议通过的《训政纲领》，共六条内容:第一，训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；第二，国民党全国代表大会闭幕时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之；第三，依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；第四，国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权；第五，国民政府重大国务之执行，受中国国民党中央执行委员会指导监督；第六，国民政府组织法之修正及解释，由国民党中央执行委员会政治会议行施。

　　纵观《训政纲领》，是要建立一个在国民党绝对控制和领导下的国民政府。按照蒋介石的解释，训政时期就是要“厉行党治”，由国民党“代表人民负建国大任”，“以党来管理一切”，“一切要由党来负责”(《三民主义之体系及实行程序》，《蒋总统集》第1册第1142页，台北版)也正如孙科所说的那样:“以党专政来支配国家，使中华民族在党的训政下讨生活。”(《在国民党四届一中全会上的闭幕词》)于《训政纲领》颁布的同时，《中华民国国民政府组织法》也正式出台。

　　从体制上看，置于国民党领导下的国民政府设主席一人，设国务会议（1930年11月改称国民政府会议，1931年12月改为国民政府委员会）。下设行政、立法、司法、考试、监察五院。

　　在这一体制下，国民政府的作用如何，关键在于它与国民党中执委的关系如何；而国民党中执委又掌握在以北伐之功左右党内事务的党军手中。因此，在蒋介石担任国民政府主席的时候，主席和国务会议权力极大，有处理国务、议决各院之间不能议决的事项之权，还有议决和公布法律之权。而到1930年蒋介石辞去主席职务担任行政院院长后，主席和国务会议的权力就大为缩小。1931年12月26日，国民党四届一中全会通过的《政制改革案》，规定“国民政府主席为中华民国之首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，亦不兼其他官职”。而五院院长则“各自对国民党中央执行委员会负责”。“权随人移”成为这一体制的主要特征。

　　行政院设立于1928年10月，下设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商部、教育部、交通部。第一任院长为谭延闿。行政院向国民政府主席负责。到蒋介石担任行政院院长一职后，行政院改向国民党中执会负责。

　　立法院设立于1928年12月，负责议决法律、预算、大赦、宣战媾和及其他重大国际事项。第一任院长为胡汉民。立法院直接对国民党中执会负责，所议事项得事先由国民党中央执行委员会提出原则或加以认可。

　　司法院设立于1928年11月，执掌司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判等职权，负责解释法律、变更判例。第一任院长为王宠惠。司法院直接对国民党中执会负责，下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会等。

　　考试院设立于1930年1月，负责公务人员的考选与铨叙事宜，从理论上，公务员及专门技术人员，均须经考试院考选铨叙后方可任职。第一任院长为戴季陶。考试院直接对国民党中执会负责。

　　监察院设立于1931年2月，依法行使弹劾权和审计权。第一任院长为蔡元培。监察院直接对国民党中执会负责，下设若干监察使，分赴全国各监察区行使弹劾权。

　　除了五院之外，国民政府还下设了参谋部、训练总监部、军事参议会、建设委员会、设计委员会、俗务委员会、蒙藏委员会及其他一些特种委员会，作为国民政府的直属机构。

　　国民政府的五院制，在形式上体现了权力制衡原则，不失为一个民主体制的框架。但在实质上，由于以党治国的界定，使得五院制国民政府没有能够起到正常的作用，党的机构和政府机构权力重叠，互相冲突，使行政机构无法正常运行，党的机构则无力承担治国重任，党政矛盾成了这一时期政治上的突出问题。在这种局势下，国民政府的运转，不是靠正常的组织建制、法规制度和规范操作，而是靠领导人的个人地位和影响力。这样，民主的法制型政府模式，在实际运转上却变成了专制的人治型政府模式。