农村问题

　　中国的现代化建设，有一个重要的问题是如何实现农业现代化。南京政府并不是完全放弃了对农业现代化的追求和努力，恰恰相反，它在这一方面作了许多工作，但是，南京政府的农业政策几乎全盘失败了。在不断失败后，南京政府放弃了对农业现代化的追求，对广大农村实行了听之任之、视而不见、放任自流的鸵鸟政策，失去了中国历史上农村变革、农业变革的一个有利时机，也播下了自己在大陆被推翻的种子。

　　中国的农村不同于欧美的农村，中国的农民也不同于欧美的农民，中国的农业经济更不同于欧美的农业经济，任何一种企图用欧美农业现代化模式来改造中国农业的设想，都是行不通的。中国与欧美在农业上的差异主要有:第一，农业人口绝对数量远远超出欧美所能想象的水平，就人口比例来说，工业化以前的欧美，同样是农业人口占多数，但是，由于人口总量不同，农业人口在总人口中占到70%至80%，对整个社会的影响大不一样。就中国的情况来说，农业人口的数量巨大，使得土地人均数远低于其他国家，特别是人均耕地数量，在南方只有几亩。明清之间，由于“摊丁入亩”政策和“永不加赋”的许诺，使农业人口的增长失去了政策性调控手段，只有天灾人祸和最低生存线才能对人口有所影响，使得农业人口的数量，一直保持在维持最低生存标准的界限上。从1650年到1850年的200年间，人口增长两倍多，耕地仅增加63%。后起的工业，远远不能容纳农村过剩的人口。如何在农业现代化过程中解决农村剩余劳动力问题，成为农业现代化的首要问题。第二，农业经营规模小，不但自耕农是小规模经营，即使大地主，也以“化整为零”的租典式经营为主。加上中国普遍实行的家庭析产制，一般都以核心家庭为社会基本单位。因此，中国的农业经营，一直是一种小规模的分散经营。生产单位之小，是世界上绝无仅有的。本来，从汉代以来，中国就以“五口之家”作为标准农业生产单元，民国时期，一般农户仍为4～6人。一般都是一个家庭在10亩、甚至不到10亩的土地上耕作，使得农业的集约经营、大规模经营十分困难，除了在东北、西北等地广人稀之处可以有限地进行农场式经营外，其他地方要兴办资本主义式的大农场极为困难，即使有个把也是特例而不是可以普遍推广的。中国式小农，同美国式动辄以上百公顷土地计量的小农，不可同日而语。由于经营规模小，机械化汽油农业，也不是中国农业现代化的出路。所谓“农业的根本出路在于机械化”，必须以大工业能够从农村大量吸取劳力，从而把农业人口控制在总人口的20%以内为前提。而这在中国显然是做不到的。第三，农业经营的效率低下而生产水平极高。就粮食单产而言，中国已经达到了很高水平，但是，这种高水平是以投入过量劳力为代价的。根据有关调查资料，农户拥有的耕地面积和投入单位工时成反比。“我们注意到，每户耕种面积少于4.9亩时，每亩用工50.4个；耕地面积在15～19亩之间，每亩用工31.5个，耕地超过20亩时，每亩用工不超过21.1个。随着耕种面积增加，单位面积用工量呈下降趋势。尽管小农户拥有的劳动力比大农户少，但它们耕种时仍投入了超过需要的工量。这是个非常值得注意的问题。”(转引自《剑桥民国史》第二部第263页)这种过剩劳动力向土地不计成本式的过量投入，提高了农作物收益的单位成本，降低了农产品的市场竞争力，对农业现代化的制约极大。第四，农产品商品化程度低，主要用于农民自己消费而不是用于供应市场。尽管中国农业生产的单产很高，但由于人口的密集和生产投入的单位劳力过多，致使人均水平很低。农产品的极大部分，都要用于自身消费。尽管有统计数据表示，民国时期的农民，有半数甚至超过半数的农产品要上市场交易，但其中的大量交易属于村与村之间在同一集贸市场的生活必需品互换式交易。

　　所谓农业现代化，无非包括以下内容:第一，实现农产品的商品化，使整个农业进入市场经济的大潮。而要实现农产品的商品化，又要以农业能够生产出大量剩余产品为前提（这一点，南京政府和后来的共和国都未能实现）。第二，使广大农村接受现代文明，摆脱几千年来历史积淀的愚昧落后状态，把传统的农民阶级更新为新的农业工人和农业经营者（这一点，在南京政府时期的定县和邹平实验区内得到了初步实现，但南京政府管辖的大多数区域及苏区都没有实现）。第三，提高农业生产效率，使其与工业生产效率相匹配（这一点，所有的农村改革试图都未能实现）。第四，改进农村组织和管理，使其成为现代社会的有机组成部分（这一点，南京政府的实验失败，共和国以军事化即公社化的方式使农村组织走上了另一条道路）。第五，解决好农村的两极分化问题，使农村形成稳定的社会构成，中农和富农能够在农村占到相当的比例，并对政权形成有力的支持（这一点，以苏区直到共和国的中共做得最好，抗战时期比较稳定的根据地都形成了大量新中农和富农，阎锡山治下的山西次之，见后述）。上述几个方面，南京政府一个也没有做到。南京政府实际控制不了的部分地方（如韩复榘治下的山东，阎锡山治下的山西等），在当地政府的支持下，试图实现以上内容中的部分目标，而且确受到了一定效果，但并未促成农村的整体现代化。即使是解决农民及农村问题最成功的中国，也是把注意力的焦点放在对农民的政治动员上，同样没有能够完成农村的现代化变革。（一）南京政府实现农业现代化努力的失败

　　南京政府成立后，要说其根本不重视农业经济和农村建设，那是不公道的。恰恰相反，南京政府在农业领域花费了极大的气力，也采取了许多措施，其中最主要的，一是进行省以下政权的调整，二是进行土地清查和整顿，三是推行减租政策，四是开展了复兴农村的整体运动。但是，这些措施，无一例外，全都失败了。对于南京政府农业政策的失败，仅仅进行谴责性批评或扣上一顶政治性帽子，那就显得过于浅薄了。如果对其进行实事求是的深入分析研究，找出问题所在，则不仅是民国史研究的一大突破，而且对于目前的农业现代化建设不无参考借鉴价值。

　　进行省以下政权的调整

　　任何改革，都必须有强有力的推行人员，农村改革也不例外。即使有相应的推行人员，他们还要能动员起大多数民众支持自己推行的改革，否则，成功的希望实在渺茫。南京政府在农村改革上所做出的种种努力，都遇到了这一难题。

　　要弄清这一问题，必须弄清中国农村社会的基本管理机制。直到大革命前，中国的基层社会基本上是一个由乡绅自治的社会，政府所能起的作用微乎其微。大革命对地方土豪劣绅的惩治，农民运动的兴起，使得乡绅的政治地位发生了严重动摇，乡绅原来千百年形成的在地方上超人一等的光环被打破了，湖南农民对乡绅的游街、戴高帽子等行为，一方面是对土豪劣绅长期称霸地方的一种反抗，另一方面也是对几千年来农村权威的一种否定。在经过大革命洗礼的这种地方，乡绅的地位一落千丈，土豪劣绅被镇压的镇压，被赶跑的赶跑，即使是“正绅”，也不免受到连带冲击。因此，在农民运动广泛发展的省份，旧有的农村权威不复存在，而国民党政权又不许在农民运动中涌现出来的农会新秀在农村政治中起主导作用，重组农村社会，成为南京政府的一大难题。由于南京政府对地方基层组织任职者的“恒产”要求和“热心公益”的要求，新的基层组织，仍然离不开乡绅。但经过农运冲击的乡绅，要么更加谨慎小心，当一个挂名不干事的好好先生，免得在动荡不安的社会里再受冲击，要么就是把在革命中失去的东西捞回来，变本加厉、反攻倒算的土豪恶霸。至于没有受到农运冲击的地区，旧有的农村社会结构没有被革命浪潮打破，世代主宰乡里的乡绅族长依然按旧有方式管理着农村。无论是革命后出现了权威真空的农村，还是没有革命而保留着旧有权力结构的农村，政府推行改革政策，都会遇到极大阻力。

　　正如当时人所言，乡村的领导人，“大概分作两派，一派是不做事体的好好先生，一派是武断乡曲的土豪劣绅”。任何改革政策，都会碰到利益调整问题，农村改革也不例外。所谓“不做事体的好好先生”，是那些被革命整怕了，或者从消极面接受了革命的教训乡村头面人物，他们为了维护自己在农村中的地位，对于自耕农和佃农反对的事项，或者是地主反对的事项，都采取宁愿得罪政府也不愿得罪乡民的策略，自然无法推进南京政府的改革措施。所谓“武断乡曲的土豪劣绅”，是那些急于对革命进行反攻倒算，或者是那些没有见过革命的阵势，从来不知农民反抗有多厉害的地方豪强，他们更不愿意推行有损于自身利益的改革举措。因此，南京政府的农村改革，首先碰到的问题是干部问题。省与乡联系的中介是县长，为了解决县长的合格人选问题，南京政府采取了公开考试的办法来选拔。但是，费尽九牛二虎之力，在训政的十年中，考试选出的县长人数太少，根本无济于事。30年代的2000多个县长，真正通过考试选拔的不足100人，仅占5%。如果仅仅是人数少，倒还可以逐步解决，但这些考选的县长往往过于书生气，其行为规范、为人准则与那些传统县长不是一个路子，十之八九被传统县长所排挤而无所作为。在区乡一级，南京政府试图用培训自己的人才取代原有的土豪劣绅，但这一培训无疑是纸上谈兵。按统计，全国要培训的县政人员共需1118.7万人，所需经费竟达7.6亿元，这是南京政府无论如何也做不到的。即使培训出来少量人员，一到实际岗位上，就被指责为“乡望不足，经验缺乏”，无法同强大的旧势力抗衡。因此，南京政府不得不承认现状，依靠传统的农村管理者。另外，南京政府绝不会像中共那样，依赖农村中的被压迫阶级打破现有秩序进行农村政权的重组，为了保证安定，它在区乡政权中只能依赖有“恒产”者，甚至包括农会在内，都严格进行了产业上的限制。1930年中央政治会议通过的《农会立法原则》，规定农会会员的条件为“耕作农地面积在20亩以上”或“中等以上学校毕业习农业者”，从而把大量的半自耕农、佃农排除在乡村政治之外。当时就有人抱怨道:政府的举措，甚至包括中央的法律，“往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所剩无几……地方政府尤其是乡村政治组织充满着豪绅封建势力，很难希望它来忠实地执行反封建的改良政策”(《〈中国农村〉论文选》（上）第313～314页)。对基层政权的这种抱怨，反映了国民党政权对农村进行政治渗透的失败。另外，不光地方政权，即使是中央政权，制定农村政策的高层人员往往脱离实际。30年代中央最高层制定土地政策的共有萧铮等10人，其中5人在大学任教，6人有留洋经历。这些人尽管学富五车，才高八斗，但他们对中国农村的实际了解太少，最起码对农村的感性知识不够。他们制定的政策，不仅与农运起家的中共不可同日而语，就连阎锡山式的土生土长的地方长官也比不上。例如，阎锡山就凭一个很对老百姓口味的“公道”口号，可以发动起山西的大批农民，而南京政府高高在上的秀才，何曾提出过类似“公道”这样平易近人、浅显易懂、易于被农民接受的口号。因此，国民党农村政策的失败，可以说具有一定的必然性。

　　土地清查和整顿

　　土地的清查和整顿，是农村任何政策性调整的基础。农业社会的历代王朝，出于保证国家税收的需要，都十分重视土地和田赋的清查工作，历史上的“黄册”、“鱼鳞册”就是明证。南京政府也看到了这一点，把土地整理看作“国计民生的一个生死关键”，在20年代末展开了土地整理工作，要求各地“先行办理调查测量登记事宜”。从1934年起，在全国范围内进行土地陈报。但是，实际效果同样不理想。浙江省从1928年起进行土地陈报，历时一年多，耗资300万，动员122800人，但统计结果并不准确，“杭、鄞及海宁三县，陈报亩数且多于实测总面积”。陈报不准，只得改为土地测量。结果直到战前，10年仅测量了全省土地的17%。江苏也因陈报不准，随后改为土地查报。在土地清查过程中，遇到了地主的软抗硬磨，不得已，当局只得采取强制措施，“各专员带同木壳枪队下乡催办”，“公安局派警催告”。这样做的结果，使地方的对抗情绪逾烈。最后，土地清查也不了了之。

　　减租

　　民国初期，南京政府决定在浙江、湖南、湖北、江苏等省进行试点（仅从这些试点区域处于南京政府的中心区域来看，其减租愿望是真诚的），推行二五减租。1929年、1930年、1932年，南京政府分别颁发过减租的法律法令，但是，真正推行了减租政策的，仅有浙江一省。到30年代中期，减租政策最终失败。由于南京政府没有得力的推行减租方案的基层机构，那些实际把持者基层政权的地主几乎一致反对和抵抗减租。他们以“业农”或“乡农民代表”的名义，联合上百人签名，不断向上“请愿”。如中国第二历史档案馆收藏的《浙江各县呈请取消施行二五减租以免纠纷》（1931年11月至1934年6月），就详细记载了这种请愿。他们的请愿有一个共同点，就是并不否定减租本身，而是借口“劣佃”破坏了减租。在这些地主看来，所谓的“劣佃恶农”趁减租之机，被“痞子”所操纵，或者更直接指摘被南京政府建立的村长、村委员会、农会和国民党部所操纵，往往要求超过25%的减租额，甚至干脆不交地租。为了推行减租而成立的佃业仲裁会，也被请愿书指摘为故意偏袒佃农的组织，甚至认为佃业仲裁会以暴力威胁地主，煽动佃农对抗交租。更进一步，地主还威胁道，二五减租政策必须对地主和佃农的关系恶化负责，地主将不会再像以往那样向政府照章纳税。有个别地方的地主，买通基层官员，运用政府力量反对减租。如天台县的地主就与区长、警察串通起来，“伪造省府训令，谓实行二五减租即以共党治罪，并派军警多名逮捕农民”。尽管地方上的国民党部和省政府一一驳回了这些请愿，但是，省县的税收压倒了一切，维持农村安定的需要压倒了一切，南京政府不可能为了农民而得罪地主，因此，对减租的抵制取得了成功，浙江的减租试点不了了之。

　　 “复兴农村”的整体努力

　　国民党政府组织了“农村复兴委员会”，专门倡导“乡村建设运动”。从30年代中期起，国民党政府改变策略，在农村问题上不再以触动原有的生产关系和政治力量为突破口，而改以技术措施和生产力的发展为突破口。实际上，早在1929年的三全大会上，就已确定农民运动的内容为“扶植农村教育、农村组织、合作运动及灌输新生产方法”。到30年代中期，农村改革的重点就放在了发展生产力方面。在农村复兴委员会的指导下，国民党实际统治区开始组建农民银行、农民借贷社、信用合作社和农业仓库，以图解决农村资金问题，同时，大力开展兴修道路、垦荒造林等活动，试图提高农业生产的整体水平。但是，即使这种技术性努力，也未能收到多大效果。这种技术性努力实际有两大内容，一是农业生产组织上的协作，二是种子、化肥等新技术的采用。问题在于:中国的旧式农业已经发展到很高水平，新技术不一定就能提高生产力。就拿生产组织的协作来说，农民之间的自发性协作一直就有，一种是短期性的，在农忙季节，数个家庭（主要是亲戚邻里），在土地、劳力以及资金方面互通有无，统筹安排，协同劳动，事情一过，协作就告一段落。另一种是长期性的，主要是单家独户无力承担的水利、治安联防等事务，如土地所有者共同兴修水利，共同出资，按土地多少和受益情况分摊费用。这种协作卓有成效，而且权益关系基本都可以自行解决。由于有这种有效的协作，所以，政府出面的官方协作及官方组织大生产的任何努力，往往在效率和效果上都不如自发协作，当然会受到自发协作的天然抵制。再拿新技术的实效来说，中国农民追求的是“眼见为实”，新技术在没有普遍推广之前，农民一般是持怀疑态度的。而新技术的实质，在于其初期的边际效益。一旦普遍推广，边际效应下降，新技术也就不再“新”了。中国农民的小生产传统，使他们中的绝大多数只能“随大流”，使新技术不但不能明显提高效益，而且还会造成投入产出比的不合算使农民感到上当受骗。因此，新技术的推广，也是倍加艰难的。

　　国民党政府农村政策的失败，使其没有能够得到来自农业的现代化支持，反而使广大农村和农民成为中国实现现代化包袱。特别是对国家政治带来了巨大影响。农民在国家政治中具有两重作用。由于农民的分散性、自私性等各种各样由于小生产造成的局限，使得农民在能够维持生存的情况下对政治存有天然的冷漠，但是，到农民不能维持生存时，为了生存下去的反抗却会严重影响政治统治。南京政权只注意了农民对政治冷漠的一面，而忽视了农民对政治具有摧毁力量的一面，最终放弃了它的农村改革努力，使农民失去了对南京的信任。但是，只要农民能够生存下去，一般是不会起来反抗的。而30年代中期全国性的灾荒，却把农民推向了不能生存的边缘。共产党在农民中一呼百应，以土地革命为契机，充分动员起了农民的摧毁性力量，终于给国民党带来了灭顶之灾。