“要解决基层政府虚报退耕还林项目来骗取国家补助资金的‘顽疾’，必须从改变现行的专项资金决策顺序上着手。”首都经贸大学焦建国博士今天在接受笔者采访时说。他认为，先有专项资金、再审批上报项目的做法很容易催生各种争抢资金的假项目。

　　焦建国认为，国家下拨的每一笔专项资金都应有专门的项目论证。目前，对专项资金用途的设定大都是“上面盖帽”，基层政府则按照上级指示在上报项目时尽量往上靠，有的地方可能根本不需要这样一笔资金，但还是编造项目、制造假象来争取这笔钱。“先有资金后批项目的顺序为地方‘虚报’、‘假报’项目提供了很大的空间。正确的决策顺序应该先由基层政府依照地方的实际情况进行项目论证，包括立项、开支预算等，再进行项目上报并得到审批后，获得国家的专项资金，这样从根本上解决了资金下拨权的干部操控机制，不留任何地方造假的余地。”

　　退耕还林专项资金有着确定的用途，即补偿因退耕还林而收入受损的农民。但永州市零陵区退耕还林实行大户承包后，大部分补助并没有进到普通农户的口袋。对此，焦建国认为，退耕还林专项资金从中央到最基层的运转链条过长是主要原因，因为转移支付资金缺乏有力的监管制度，过多的中间环节有可能使专项资金被各级部门“雁过拔毛”，因而造成很大一笔额外损失。由于财政资金的运行和财政预算的相关制度一直缺位，专项资金在从中央财政转移到下级政府的过程中，一些地方掌握资金分配权的个别官员就有可能利用这个制度上的空白进行“权力寻租”。这种现象在涉及农业的转移支付资金的运转过程中显得更普遍和集中。

　　如何监管专项资金有效落实？华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇教授建议通过“权力分设与制衡”的办法来解决。资金下拨到基层，“给谁不给谁”的问题基本取决于掌握分配权的人的利益倾向，这样往往导致不公平的“跑部钱进”。“如果让资金的出资方和申报者直接交涉的话，很容易导致信息不公开造成的权钱交易或腐败，因此，需要在两者之外找第三方做评审工作。”徐教授介绍说，“第三方可以是一个利益不相关的组织或者独立的委员会，负责对上报项目的申报条件根据评审要求进行公正公开的决策，从而将资金的分配权从官员手中收回。”

　　徐教授认为，保证资金有效落实，需要“上下结合”对资金运行进行监管。资金运作过程中，“公众参与”和“公众监督”不能缺位，可以通过组织村民代表开座谈会或者就某一争议或决策在群众中举行听证会、恳谈会等多种形式集纳民意。

　　对这一问题，焦建国分析说，当前，很多专项资金的直接责任方非常模糊，表现在上级对下拨资金的态度是依中央精神“拨下去拉倒”，而下级申报方认为到手的资金是“不要白不要”，“无论是上级还是下级对资金的运转和落实都缺乏后续的跟进监督工作，即使上级政府有心监督资金的具体落实，也会因为资金的运转链条过长而导致监督成本过高而放弃。”焦建国指出，“更重要的是无论上级或下级对资金运转都没有监督的动力和压力，没人愿意担负监督责任。”

　　信息的不公开、不对称是导致村民在退耕还林中成为最终受害者的直接原因。徐教授认为，实行公开招标是杜绝退耕还林中地方“造假”的当务之急。

　　“十一五”期间国家将加大对“三农”的资金投入力度，对于这数千亿元的资金该如何有效监管并最大限度地落到实处，焦建国建议，国家应该借“新农村建设”的机会重新考虑建立一套财政运行的责任制度，强化财政纪律。“明确资金由哪些部门花出去，哪些部门要对资金负责，负怎样的责任？并且进一步确定各个部门行政长官的责任，即将责任具体落实到个人头上。”他认为，“国家对农业的投入力度将会更大，专项资金数额也会更多，建立一套行之有效的制度，对国家和地方的长远发展都有重大的意义。”