核心提示

　　广受关注的“两规”措施，在两份文件出台后被进一步规范。中央纪委的“7号文件”与中央办公厅的“28号文件”带来三大变化：“两规”实施主体被限制在县处级及以上纪检机关，审批程序更为严格，并首次对“两规”时限做出约束。今年4月召开的全国纪检监察案件审理工作座谈会传出的信息是，今年的首要任务是防止错案发生，“牢固树立保障党员和行政监察对象合法权利的意识。广受关注的“两规”措施，在两份文件出台后被进一步规范。

　　本报记者 罗昌平 实习生 张洪凯 北京报道

　　4月下旬的一天，老古（化名）赶往省城长沙，就手头一案件向省纪委办理“两规”备案手续。

　　老古是湖南某县纪委的官员，配合今年的反商业贿赂风暴，他所在的办案组需启动“两规”程序。而在以往，老古只需向地级市纪委书记（或分管副书记）报批，而不会涉及省纪委。

　　这一变化，源自2005年5月底相继出台的两份文件：一份是中央纪委办公厅下发的“[2005]7号”文件，另一份是中央办公厅下发的“[2005]28号”文件，主题均是“完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规’措施”。

　　尽管上述文件是一年前下发的，但直至今年1月中旬，各省纪委才陆续向隶属单位转发上述文件。各市纪委再次转发，则已是今年2月之后的事情。

　　随后的4月6日，在一湖之隔的江城武汉，全国纪检监察案件审理工作座谈会低调召开。“复查大计，公正第一”。中央纪委副书记刘峰岩在会上说，今年首要任务就是防止错案发生，“牢固树立保障党员和行政监察对象合法权利的意识。”

　　三大改变

　　“我们半年前就开始禁用‘两规’了。”5月初，中南大学一位纪检人员告诉记者。

　　去年11月中旬，在教育部的一次直属高校纪检监察会议上，教育部党组成员、中央纪委驻教育部纪检组组长田淑兰强调，部属高校不得使用“两规”。

　　位于长沙的中南大学，是教育部直属的全国重点综合性大学。按上述纪检人员的说法，今年学校如采取“两规”，需由中央纪委驻教育部纪检组或湖南省纪委出面实施。

　　今年3月，教育部官方网站公布了中央纪委的“7号文件”，全文6300余字，共分七章。其中有关“两规”的内容隶属第四章第三节，约800字。

　　“7号文件”规定，凡“两规”对象必须是党员，且符合下列条件之一：已掌握其严重违纪事实及证据，具备给予撤销党内职务处分的条件，但仍有重要问题需要深入调查的；涉嫌严重违纪的党员有串通行为，或有逃匿可能，或有隐匿、销毁证据以及其他妨碍案件调查行为的；重要涉案党员不如实提供情况并涉嫌严重违纪的。

　　有十多年纪检工作经验的老古介绍，“7号文件”在延续了之前的相关规定外，最大变化有三：“两规”实施主体、审批程序以及时限。

　　中纪委政策法规室一官员介绍，目前可行使“两规”者仅为县处级及以上纪检机关。

　　在“7号文件”实施后，不少企、事业单位已禁用“两规”。

　　审批程序被进一步强化。

　　如，纪检机关在实施“两规”前，县处级需经市局级向省部级备案，市局级需向省部级备案，省部级则需向中纪委备案。

　　除此，“7号文件”和“28号文件”首次对“两规”时限做出约束，即“不得超过案件调查时限”。如延期则面临更严格的审批程序。

　　据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，案件调查时限为三个月，必要时可延长一个月。案情重大或复杂的案件，在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。

　　屡次规范

　　去年6月22日，也就是“7号文件”下发不久，全国纪检监察案件检查业务培训班在北戴河开班。

　　据《中国纪检监察报》消息，中央纪委副书记张惠新在开班典礼强调，“7号文件”为当前和今后一个时期纪检监察机关查办案件工作的指导性文件，“严格依纪依法办案，必须在国家法律、法规和党内法规规定的范围内正确运用政策，不得违反法定权限和程序。”

　　中央纪委北戴河培训中心副主任李永忠表示，此后该中心组织多次党内讨论，内容正是围绕“两规”的功效、缺陷以及如何修正等。

　　“两规”措施，最早见于国务院1990年12月9日颁布的《行政监察条例》，其具体内容是：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。

　　在媒体的公开报道中，“两规”一般被称为“双规”。

　　纪检机关实施的“两规”，则来源于1994年5月1日起施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第三款，内容与《行政监察条例》一致。

　　《行政监察条例》于1997年5月9日废止，同日经全国人大通过的《行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。

　　由此形成的“两指”。

　　不过，由于中央纪委和监察部早在20世纪初期合署办公，加之纪检部门高出监察机关半级，故“两指”的使用逐步被“两规”所取代。

　　南京市白下区纪委的童卫清撰文指出，在特定历史背景下，“两规”以一种不尽完善却十分有效的面目诞生，具有强大威慑力。他建议，在“两规”使用上，应进一步严格控制使用对象、使用程序和时限，以逐步和我国现行的法律规定就时间方面接轨。

　　李永忠曾有过6年地方案件检查室主任的工作经验，履新北戴河之前系中央纪委研究室办公室主任。据其介绍，在此前的1998年6月至2001年9月间，中央纪委、监察部相继出台了四个规范性文件，对“两规”、“两指”措施做了进一步规范和完善。

　　在“7号文件”出台之前的2001年9月28日，中央纪委下发《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》，其突破在于：“两规”对象必须是中共党员；场所必须能确保安全，“一般应选在具有安全防范条件的平房或者楼房的一层。”

　　五项权利

　　今年1月11日，陕西省纪委下发“陕纪发[2006]2号”文件，要求各市纪委及隶属部门认真贯彻中央纪委的“7号文件”。

　　这份长约3200字的文件，分四个章节。部分内容被认为“颇有人情味”，比如，在不影响办案的情况下，被“两规”者可允许和家属通信、通电话甚至会面。

　　2月10日出版的《华商报》称，该文件强调要在严遵党纪国法的前提下保障被查者的合法权利，并给予生活上的关心和照顾，患有疾病的要及时提供治疗，适当安排健身活动。

　　事实上，中央纪委在“7号文件”中也明文规定，要维护被查者的申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权。

　　“7号文件”称，“尊重被调查人的人格，坚持文明办案。

　　不得以讽刺、挖苦等方式对被调查人进行人格侮辱。不得对被调查人打骂、体罚或变相体罚。不得非法进入被调查人的住宅进行调查取证等活动。保障被调查人的休息权利。尊重被调查人的民族习俗。“

　　在财产权保护方面，“正确区分合法财产与非法所得，对与违纪行为无关的财产，不得扣留、封存；已扣留、封存的，应及时退还；造成损害的，应按规定给予相应的赔偿。

　　此外，保护检举人、控告人、证人、被调查处理人亲属和其他有关人员的合法权利。

　　“中国反腐败战略正在发生一些符合时代要求的新动向。”今年年初出版的《瞭望新闻周刊》发表文章称。

　　该报道援引中央纪委有关人士称，新动向可概括为五个方面：在打击腐败分子的过程中更加关注人权；推进反腐败政策的法制化；预防腐败与推进改革相结合；在打击高官腐败的同时高度关注基层腐败；广泛动员社会力量参与反腐败斗争。

　　据了解，按中央纪委的统一部署，保障人权的理念将在下一步的反腐败斗争中继续加强和完善。随着反腐败斗争的稳步推进，纪检机关将慎用或不用“两规”措施，中央已在研究制定规范使用“两规”的新规定。

　　在外界看来，当“两规”手段再次收权之后，一定程度上约束了纪检机关的办案。不过，中央纪委在“7号文件”开篇和第一章，用了长约600字的篇幅要求各级加大反腐力度，“防止执纪执法失之于宽、失之于软”。

　　陕西省纪委下发的“陕纪发[2006]2号”文件，第四章用了500余字阐述“保持查办案件工作力度”，要求“以查办发生在领导机关和领导干部中违反党纪的案件为重点，坚决查办严重侵害群众利益的案件……决不姑息，决不手软”。

　　与此同时，上述两份文件均要求重点切实落实“两规”安全责任制。其中，各级纪检机关主要负责人负总责，“对在‘两规’期间发生安全事故的，将严肃追究有关责任人的责任，直至追究领导责任。”

　　公审模式

　　2005年4月5日下午，浙江省杭州市下城区政府大楼，来自全国31个省区市的市级纪检监察机关的审理室主任云集一堂，观摩了一场党纪案件的公开审理。

　　当日15时10分，280个座位的会议室座无虚席，而公审现场就设在主席台上。

　　会场布置有着明显的法庭诉辩机制———红色幕布正中央悬挂着一面党旗，旗下中心位置为主审员，由下城区纪委案件审理室主任魏海涛担任；主席台左侧为调查人，系下城区纪委检查室主任高鸣；右侧则是被审查者贾军，以及他的“助辩人”王炳虎。

　　“助辩人”的角色有些类似于一般刑事案件中为被告进行辩护的律师，与律师直接接受本人或其家属的委托不同，王炳虎是通过贾军所在街道党工委介绍认识的，由于即将退休并经组织推荐，他对自己当助辩人并无后顾之忧。

　　为了淡化法庭色彩，上述人员未统一着装，仅在胸前佩戴党徽，说话也有意回避法庭用语。

　　48岁的贾军时任华东村保卫科副科长。2005年1月25日晚上，他因涉赌被杭州市公安局巡特警支队查获。此次警方一举抓了25人，其中党员7名，查获赌资5.8万元。

　　此案经警方治安行政处罚后移交至下城区纪委，对涉案党员进行党纪处分。由于事实定性方面有一定分歧，被浙江省纪委选中作为观摩案件。

　　中央纪委法规室一位官员介绍，早在2001年，浙江省台州市玉环县率先试水党纪案件“公开审理”，由于此举使纪检机关“封闭式办案”有了透明度，受到高层重视。

　　在2003年8月召开的全国纪检监察案件审理工作会议上，中央纪委副书记刘峰岩在工作报告中提出：“要在继续做好纪检监察机关内部公开审理、申诉听证等项试点工作的同时，及时总结试点经验，积极稳妥地推进。”

　　而“7号文件”第五章第一节中，也提出：“逐步试行案件公开审理制度。重视为被调查人提供党纪政纪和相关政策的咨询渠道。”

　　中央纪委有关人士介绍，目前全国超过20个省已推行党纪案件公审试点，仅浙江省探索出来的公审模式就包括“会审式”、“助辩式”、“申辩式”、“听证式”等六种。