《瞭望》文章：国务院力推社区服务

　　文/《瞭望新闻周刊》记者陈泽伟

　　我国现有5亿多人生活在城镇社区，包括4400万65岁以上的老年人、2600万已经移交社区管理的企业退休职工、2200万城市贫困人口和1400万下岗失业人员。随着我国经济成分、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，越来越多的“单位人”转为“社会人”进入社区。社区居民群众的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势，经济社会的发展和居民群众的多方面需要，给社区服务提出了新的更高的要求。

　　针对这一趋势，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（简称《意见》）日前出台。《意见》集中反映了我国政府加强和改进社区服务工作的最新认识，标志着我们国家对以人为本、服务居民的发展规律认识得更加深刻，把握得更加主动。

　　《瞭望新闻周刊》日前从国家民政部了解到，贯彻国务院下发的《意见》，社区服务下一步将重点开展面向群众的便民利民服务，面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务等工作。

　　高层关注社区服务

　　随着城镇化的不断推进，越来越多的农民将变为城镇社区居民；随着企业改革的不断推进，越来越多的退休职工将移交社区管理；随着人口老龄化、家庭小型化的加剧，城镇社区需要承担的社会管理事务和服务项目将越来越多，社区在城市社会建设和管理的地位将越来越重要。《意见》正是在这样的背景下应运而生。

　　民政部基层政权和社区建设司城市工作处处长汤晋苏告诉《望新闻周刊》，《意见》是在充分调研和广泛听取各地区、各部门和基层干群意见的基础上形成的。

　　从2004年下半年开始，按照中央有关要求，民政部就组织对社区服务工作进行专题研究，先后在江苏、安徽、浙江、湖南、四川等7个省（市）进行调查研究，召开了20多次座谈会，初步拟订出文件初稿，并在网上公布，征求各地意见。同时，在北京、天津、湖北等地召开座谈会，进一步听取地方各级民政和有关部门以及部分城区、街道办事处和居委会干部的意见。2005年3月21日，以民政部名义发函，正式向国务院有关部门征求意见，并吸纳了各部门提出的修改意见。

　　国务院领导高度重视社区服务工作，在《意见》拟订过程中多次作出批示。

　　2005年11月9日，回良玉副总理对民政部、国家发展改革委员会、财政部、人民银行、国家税务总局、国家工商总局联合向国务院上报的《关于请国务院办公厅转发关于加强和改进社区服务工作的意见的请示》作出重要批示：“城市社区在改革、发展、稳定中的地位和作用日益重要，人们对社区服务的需求日益增多，推进社区建设又需要各方面形成合力，因此建议国务院常务会议讨论一次社区工作。”

　　2005年11月10日，温家宝总理作出重要批示：“同意提请国务院常务会议讨论。社区是社会的细胞。加强社区建设、改进社区服务工作，直接关系改革、发展、稳定的大局，关系群众利益，是构建和谐社会的一项重要任务。文件对群众关心的问题（如就业、社保、医疗等）应有更为具体的要求和措施。”

　　亟须破解发展中的问题

　　自1986年民政部倡导社区服务以来，社区服务已从最初探索社会福利社会办和职工福利向社会开放，向社会生活更广泛的领域拓展和延伸。但另一方面，随着我国城市社会经济的深刻变化，社区服务工作中存在的与居民需求不相适应、功能定位不准、规划协调不够、社会化和市场化程度低、相关政策滞后等问题也已经十分突出，与城市经济社会发展的新形势、新任务不相适应。

　　汤晋苏向《瞭望新闻周刊》介绍，社区服务在20年的发展历程中，已经取得了实实在在的成果。目前，我国有城区852个，街道6152个，社区79947个。各城区、街道普遍建立了社区服务中心，各居民委员会大都建立了社区服务站，形成了区、街道、居委会三级社区服务网络。

　　据民政部的统计，我国已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19.5万个，便民利民网点66.5万个。全国40%的社区组织服务用房已达到100平方米以上，87%的社区有社区服务中心（站），93%的社区有劳动保障所（站），80%的社区有警务室，85%的社区建有卫生服务站（点），70%的社区有图书室。初步形成了以社区服务中心为纽带，广泛联系各类社区服务企业、服务人员的社区服务网络。社区服务的内容，由最初的10多项发展到了200多项，社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区保障等服务项目普遍展开。许多城市社区还建立了阳光超市、慈善超市、扶贫超市等扶贫帮困载体。

　　近年来，一些社区服务企业开始为社区内居民和单位提供送餐、存车、物业管理等后勤社会化服务。目前初步构筑起以社会救助为基础的集家政服务、物业管理、职业中介、心理咨询、健康保健等内容于一体的综合服务体系。

　　社区服务在吸纳就业上也发挥了重要作用。据汤晋苏介绍，截至2005年底，我国现有社区服务从业人员357.8万人，其中安置下岗失业人员138.8万人。特别是一批大中型工业企业通过剥离后勤服务、利用闲置资源、兴办社区服务实体等，实现了人员分流，增加了职工收入。

　　但另一方面，随着我国城市社会经济的深刻变化，社区服务工作中存在的一些问题也已经十分突出。

　　汤晋苏分析说，首先是发展状况与居民的需求不相适应。在就业再就业方面，不仅需要社区提供就业信息、开展就业培训、提供就业服务，而且我国每年新增1000万劳动力、300多万大中专毕业生也需要社区提供就业服务，帮助安置一部分人就业。在社会救助方面，不仅2200多万城市贫困人口需要社区提供最低生活保障服务，而且一般困难群众的医疗救助、司法救助、教育救助、廉租房救助等单项救助同样需要社区作为依托。我国正处在老龄化加快发展的阶段，迫切需要社区开展面向老年人的养老、就医、文体健身、精神慰藉等方面的服务，尤其是当3746万企业离退休人员全部移交给社区管理服务后，社区承担的为老服务的功能越来越重。另外，在助残、未成年人教育服务方面，社区服务承担的工作也越来越多。

　　其次是功能定位不准。在工作任务上没有将社区服务进行详细划分，在社区服务宏观政策制定上缺乏分类指导，使政府和社区组织在实际工作中包揽了许多应由市场提供的服务项目，从而削弱了政府在社区服务中的引导、规划、公共服务和监督管理上的功能发挥，工作取向出现混淆，影响了社区服务整体效益的发挥。

　　再次是是规划协调不够。社区服务是众多服务行业的集合，涉及工商、劳动、土地、城建等多个管理部门，各部门对社区服务认识不同，工作重点不同，缺乏统筹规划与协调，没有形成社区服务发展的整体合力。

　　还有是社会化和市场化程度低。目前社区服务的兴办主体单一，服务层次不高，服务质量缺乏保障，物流配送、信息咨询等社区新型服务产业还没有形成一定的规模，社区单位后勤化服务进程缓慢，社区服务资源整合欠缺，一些服务和活动设施没有得到有效利用。

　　汤晋苏说，最重要的一点是相关政策滞后。目前促进社区服务发展的相关政策和法规与市场经济形势下的各项工作任务不相适应，许多政策规定已经过时，创办社区服务项目在工商、税收等许多方面政策无法落实。根据新形势的发展，还需制定、出台新的加快社区服务业发展的政策措施，创造更加宽松的社区服务业发展环境。

　　以宏观政策厘定发展方向

　　《意见》阐明了新形势下加强和改进社区服务工作的指导思想、基本原则和主要任务，明确提出了当前及今后一个时期加强和改进社区服务工作的一系列政策。

　　汤晋苏向《瞭望新闻周刊》解释说，首先一点，明确提出了加强和改进社区公共服务体系建设问题。社区公共服务体系建设是政府公共服务职能在社区的具体化，也是社区服务的重点发展领域。《意见》对与群众利益紧密相关的社区就业、社区救助、社区卫生、社区文体、社区教育、社区体育、社区安全等各项公共服务作出了明确规定；对政府及相关部门开展社区公共服务的方式方法也提出了改进的具体要求。这有利于社区公共服务社会化，也为社区服务业和非营利组织活动提供了发展空间。

　　其次，进一步明确了社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业和个人在社区服务中的职责。首先，《意见》明确了社区居委会在社区服务中的角色，将社区居委会在社区服务中角色定位在三个方面：一是协助城市基层政府提供社区公共服务；二是积极组织社区成员开展自助和互助服务；三是为发展社区服务提供便利条件。这样定位，符合社区居委会群众性自治组织的身份，有利于社区服务的发展。其次，《意见》明确了民间组织在社区服务中的地位，将民间组织纳入社区服务兴办主体之一，支持社区成立形式多样的生活服务类民间组织，积极开展活动，并进行必要的指导和监督。这符合我国社会主义市场经济和民主法制建设的发展方向，有利于社区服务社会化。还有，《意见》倡导和鼓励驻社区单位、企业及居民个人参与社区服务，这对于社区服务资源的合理利用、发展第三产业、扩大社区就业，将产生积极影响。

　　三是明确提出分类管理和分类指导的要求。社区服务刚刚起步时主要在公益性、福利性领域，近年来已超出这一范围。《意见》要求，对社区公共服务要在资金、场所和人员上给予保证；对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性社区商业服务，要给予政策和资金上的扶持；对营利性社区商业服务要强化自身发展能力，积极引导向产业化、市场化发展。实行分类管理和分类指导，既有利于保证基本的公共服务，促进社会公平，也有利于满足不同居民群众的特殊需要。

　　四是明确了社区服务的领导体制和工作机制。《意见》要求建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理和运行机制。

　　汤晋苏进一步解释道，考虑到我国经济社会发展的不平衡，《意见》给地方因地制宜制定政策留下了空间，在社区服务发展上没有过多地提出全国性的硬性政策，更多的是鼓励和支持地方和基层政府结合当地实际，制定具体实施办法。