广东实施全国首个立法指引制度凸显其效

　　部门利益“私货”再进立法难了

　　本网记者 邓新建编者按

　　广东在全国首行立法指引制度，目的是摒除部门利益干扰，增加立法过程的民主科学度，提高地方立法质量。也正是怀着相同的愿望，本报派出记者对这一制度的试行情况和效果进行采访报道，以期能为更多良法的诞生探索道路。

　　2005年9月1日，广东省人大常委会办公厅和省政府办公厅联合下发了《关于印发〈广东省法规草案指引若干规定(试行)〉的通知》(以下简称《若干规定》)。这是广东省人大常委会和省政府共同提出的改进立法工作的新举措。《若干规定》的出台，标志着全国第一个立法指引制度在广东正式建立。

　　所谓法规草案指引，是指在法规起草和审议过程中，起草、审核和审议单位就法规草案条文内容的立法依据、事实、理由等所作的诠释及提供的相关资料。广东人大这一新生事物的出现，立即引起了各省市人大的关注，贵州、江西、浙江、湖北、湖南、河北等省市人大常委会专门派人到广东取经。

　　立法指引制度的出台始末

　　记者专门来到广东人大采访，了解我国第一个立法指引制度实施的相关情况。

　　广东人大法工委主任委员王旭东向记者介绍说，提高地方立法质量需要我们不断改进工作机制和工作方法，其中一个主要的方面是把好法规草案的起草、协调、审议等重要关口。从近年来广东省审议法规草案的情况看，存在以下一些不可忽视的问题：有的法规草案所要调整的社会关系、所要解决的主要矛盾和重点问题把握不够准确；广东特色不够突出，前瞻性、可操作性不够强；个别法规草案的条款与上位法相抵触；有些法规草案仍然存在部门利益倾向；一些法规草案对立法技术不够重视，显得粗糙。因此，常委会组成人员在审议中提出的问题比较多、比较尖锐，有的分歧还很大，致使一些法规草案要推迟审议或表决。为规范立法工作，所以制定立法指引就显得十分必要和紧迫了。

　　据记者了解，早在2003年9月，在广东省人大法工委与省政府法制办的协调会议上，省人大法工委就第一次提出要搞立法指引。经过两年多时间的酝酿，反复的研究探讨修改，最终形成了《广东省法规草案指引若干规定(试行)》。

　　立法指引制度五大“有利”

　　王旭东就立法指引制度的作用向记者娓娓道来。他说，制定法规草案立法指引，一是有利于进一步规范人大与政府地方立法行为，做到立法必须有依据，都不能与上位法相抵触；二是有利于形成民主与科学的立法机制。要立一个良法，就必须听取老百姓的意见，必须维护老百姓的利益。如果只是设置监管老百姓的条款，政府的权力很大，又不规范它应尽的义务，那就不是良法。因此，老百姓应享的权利也要用法律的形式加以维护，所有条款都要体现“三个代表”，这样的法规才是民主科学的；三是有利于克服部门利益倾向。政府法规起草人不能把部门利益的“私货”放进草案，“私货”太多，法规没法执行，既损害了老百姓的利益，最终又损害部门利益、政府利益；四是有利于提高法规起草质量。仅广东省机关起草单位就有60个，这些单位过去送人大审议的草案都不太规范，又缺乏立法技术，草案十分粗糙，建立立法指引制度，让这些单位起草法规时有文件可依，有标准可行，促使他们做到规范立法、标准立法；五是有利于提高常委会审议法规草案的水平。常委会组成人员大都从各级领导岗位上退下来的同志，立法指引将规范草案条文内容的立法依据、事实、理由都做了简明、扼要的诠释，一目了然。加上人大法工委已先把关，常委会组成人员审议时不需过多的解释，集中精力放在该法规切不切合实际，适不适用上来。

　　立法指引制度的执行见成效

　　2005年9月，在一审《广东省道路交通安全条例(草案)》时，广东省公安厅向省政府报送了《法规草案送审稿指引》，省政府向省人大报送了《法规草案指引》，进一步提高了常委会组成人员的审议效率，同时也提高了审议法规的质量。在11月召开的广东省第十届人大常委会第二十一次会议审议时，不少常委会组成人员在认真研究《法规草案指引》的解释后提出，草案第六条通过法规来规范有偿选用小型汽车号牌号码，有偿选号并将所得资金纳入交通事故救助基金是政府部门的事项，可以由政府制定规章去实施，没有必要写进地方法规。有的常委会组成人员认为，交警在高速公路上隐蔽测速，测速器放在不易察觉的隐蔽部位、限速标志不明确等问题是群众意见很大、没有体现“阳光执法”的精神。因此在大多数常委会组成人员的主张下，将上述相关的规范和要求写进了条例。

　　类似的还有《广东省农业机械管理条例》等法规案。2005年12月，常委会在统一审议《广东省企业和企业经营者权益保护条例》、《广东省行业协会条例》等法规案时，由于省政府法制办和省人大法工委依照《若干规定》分别提交了法规草案指引，因此都取得了较好的效果。

　　2005年11月，广东省人大常委会要求省直机关60个法规起草单位认真执行《若干规定》的同时，要求4个较大的市人大及其常委会，4个较大的市政府法制办(局)，3个民族自治县人大与政府在开展地方立法工作时参照执行《若干规定》。

　　广东省人大法工委办公室易明刚向记者提供了一组数字：去年9月份以来，广州、深圳、汕头等上送的15个地方性法规草案，都按要求上报了立法指引。广东省有关部门如农业厅报送的《广东省农业机械条例》、卫生厅报送的《广东省红十字会条例》、省经贸委报送的《广东省行业协会条例》等9个法规，都在上送草案时增加了立法指引，为今后常委会的审议工作提供了方便。（责任编辑郑剑峰）