为流浪汉争权益　民政局遇难题

　　江苏两流浪汉意外死于车祸，近亲属难寻

　　此类事故全国屡有发生，无人为死者维权

　　当地政府部门替死者索赔却碰到法律空白

　　“民政局的起诉行为不在输赢，目的是引起社会对这部分特殊人群人权的关注。”

　　——江苏高淳县民政局局长张朝霞

　　“这里所说的‘救助’，不应狭义地理解为仅对流浪乞讨人员提供基本生活权益的保障，还应当包括流浪乞讨人员遭受人身损害时提供的法律上的救助。”

　　——高淳县人民检察院民事行政检察科科长徐新顺

　　江苏高淳县交警大队的交通事故认定书显示，远去的2004年12月4日是一个晴天。冬天的傍晚寒气逼人，所以当他被发现时，破烂的衣衫内甚至还套着女人衣服。

　　时间约为下午5点多，正是高淳县芸秀制衣有限公司的员工开始晚餐的时候，他恰好漂泊到这家工厂的门口，食堂里饭菜的香味随风飘出围墙，对饥寒交迫的他来说，这是一个巨大的诱惑。他走向这家工厂的大门。

　　至于他是否要到了饭，现在有两种完全不同的表述。但半小时后，他被汽车碾死于街头。

　　没有人知道他姓什名谁，也没有人知道他因何离开故乡流浪在城市的街头。他被认定为“流浪乞讨人员”。由于无法确认身份并找到他的亲属，对他的赔偿，险些不了了之。

　　在中国各个城市的商业区或人口密集的地方，处处可见这些流浪乞讨人员的身影。2003年，“孙志刚事件”废止了施行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，他们的生活因此获得了一定的救助，不过，一旦遭受人身侵害，其合法权益依然很难得到有效保护。

　　对高淳县这个流浪汉的赔偿，一拖就是一年多。直到2006年4月，高淳县民政局站了出来，以一个行政职能部门的身份，替他维权。这个富有人性的行为，却在全国引起了震荡。

　　乞讨者意外死亡

　　酒后驾驶的司机将卧在路上的流浪汉看成一堆衣物

　　2004年12月4日下午5点多，这个流浪汉走向高淳县芸秀制衣有限公司的大门。

　　李春华是高淳县交警大队事故中队指导员，在这个流浪汉被碾死之后，他奉命赶到现场。李回忆说，当时，芸秀制衣公司看门的老人谢中平(化名)也站在围观者之列，谢指认说，半小时前，这个流浪汉到他们制衣厂的食堂吃饭，被赶出来，但他翻墙又去了食堂，还是被赶了出来。

　　谢还根据其口音判断，这个流浪汉不是本地人，而且精神上有些障碍。

　　然而，2006年4月30日，谢中平却指着传达室一角的电饭锅说，当时，他并没有赶走这个流浪汉。“他向我要饭吃，我就在这个传达室里，用电饭锅烧好了饭，自己吃了一碗，锅里还剩了一些。”

　　谢中平发现这个“呆不呆、傻不傻”的人手中没碗，于是将米饭盛在一张干净的报纸上。“他还说不要把米饭全部给他，让我留点自己吃。”

　　据谢中平回忆，后来，该厂一个上班的女工看到了这个流浪汉，很害怕，于是拨打了110，派出所来人将其赶走。

　　当谢中平再次见到这个流浪汉时，他已经死于车祸。蹊跷的是，事故发生之前，这个流浪汉就已经卧在高淳县双固公路固城加油站路段的车道上，距离芸秀制衣有限公司100多米。

　　一位姓孔的路人发现卧在车道上的流浪汉时，再次报警。李春华和高淳县公安局交警大队副教导员周新福，立即赶往现场。就在周、李即将赶到现场的时候，酒后的李代胜驾驶一辆苏AQ9085牌号长途客车，行经此处，他将卧在车道上的流浪汉看成一堆衣物，直接碾了过去，并将流浪汉拖了30米远。

　　那时是当天晚上6时10分许。李代胜停车后，孔某上前说:“一个人睡在路上，我已经在报警了，你还往上撞，你真倒霉。”

　　谁来接受赔偿？

　　死者近亲属没有出现，没人可为其追究肇事者的责任

　　衣服很脏且有女性衣服，头发蓬乱，这是死者的体貌特征。而且，死者身上没有任何可以证明其身份的证件。

　　在其死亡后的第3天，12月7日，高淳县交警大队在《南京日报》上刊登了寻尸启事。与此同时，高淳警方也与周边各地、包括安徽宣城等地的警方联系，希望能确认死者身份，或找到其家属。

　　但警方的几番联系均无结果。而在登报14天后，这个不幸死亡的流浪汉的尸体，依然无人认领。在提取了能够证明死者身份的检材，并做DNA鉴定予以保存后，高淳警方火化了这具无名尸体。

　　这一年的12月22日，高淳交警大队出具了交通事故责任认定书:李代胜酒后驾驶，而死者卧于车道，因此，双方负该事故的同等责任。

　　“公安部《交通事故处理程序规定》中明确，在分清责任以后，有责任的一方还‘应当’进行赔偿。所以无论死者身份能否确定，肇事司机和肇事车辆，都应该要赔偿，这没有争议。”高淳县公安局交警大队副教导员周新福说。

　　就像处理之前曾经发生的类似事故一样，警方开始着手替这个无名流浪汉索赔，依据是公安部《交通事故处理程序规定》第71条:“交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿款交付有关部门保存。其损害赔偿权利人确认后，由有关部门将赔偿款交付给损害赔偿权利人。”

　　此后，高淳县交警大队与肇事司机李代胜多次沟通，并算出赔偿金额约为17万元，但一开始，李代胜并不能接受这个赔偿金额。赔偿一事僵住了。警方之前也有过类似的体验，而这一回，他们仍深受其扰。

　　“我们(交警部门)只负有调解的职责，如果他(李代胜)不接受调解，我们是不能强制执行的。”周新福解释。周新福介绍说，在调解无效的情况下，受害者一方可以通过司法途径来解决。而我国现有法律规定，可以为死者进行索赔的“赔偿权利人”，只有其近亲属。这就意味着，如果死者的近亲属没有出现，没人可以替这个流浪汉的死，追究肇事者的责任。

　　“如果办案民警不负责任的话，这个案子只能就此结案了。”周新福说，“但是，假如几年之后家属找到了，那么你就失职了，他可以告你‘不作为’。所以不能存在侥幸心理。”

　　又一个流浪汉葬身车轮

　　保险公司同样以死者家属没有出现为由拒绝赔偿

　　“人不能死了白死，撞了白撞。”周新福说，”流浪者的权利也应该得到保护，不能因为其亲属暂时没有找到，法律上有空白就放任肇事者，否则就意味着放任这种违法行为。”

　　李春华继续与李代胜沟通，最后，李代胜终于同意赔偿。但在赔付的具体细节问题上，再次出现了波折。

　　出事前的2004年7月21日，李代胜与高淳县利群出租有限公司签订出租客运车辆挂靠协议。根据《道路交通安全法》的规定，这起交通事故，将由该出租公司的投保单位——中国人民财产保险股份有限公司高淳支公司在机动车第三者责任险的限额范围内赔偿，剩下的赔偿金，方由当事人按各自责任分担。

　　但保险公司方面不愿履行赔偿义务。他们说，这起交通事故没有出现赔偿权利人——即无名流浪汉的近亲属，所以，赔偿无从谈起。

　　李代胜也不愿先赔付。对此，江苏南京市镜湖律师事务所律师陈秋林解释说，如果李代胜接受警方调解先赔偿，再到保险公司理赔，那保险公司就会以合同关系处理，进行有责赔付。而如果选择法庭判决，保险公司在机动车第三者强制保险责任限额范围内必须无责赔付。因此，司机都希望通过法院解决。

　　警方的调解再次陷入僵局。

　　如果不是吕芳的出现，此案可能就此搁置下去，一段时间后，如果死者近亲属仍然没有出现，交警部门就将退还肇事者李代胜预交的5万元事故押金，此事或许最终就不了了之。

　　2005年4月2日19时30分许，南京司机吕芳驾驶一辆小型客车，由南向北行使在高淳县双望线上。那时，王昌胜驾驶一辆三轮运输车由北向南驶来，并将一行人撞跌于东侧机动车道内。快速驾驶的吕芳面对突然的变故，来不及躲闪或刹车，车辆从被撞跌的行人身上碾压而过，致使行人当场死亡。

　　死者身上也无任何证件。4月4日，高淳县公安局交巡警大队在《南京日报》上刊登认尸启事，因无人认领，4月21日将无名尸体火化，骨灰暂由高淳县殡仪馆保管。高淳县交警大队将其基本认定为外来流浪汉。

　　高淳县交警大队作出的事故认定书认为，王昌胜夜间驾车无灯光，吕芳驾车速度过快，且应对突发事件处理措施不当，所以双方负同等责任，行人不负责任。

　　王、吕二人将共同承担十几万元的赔偿款。而此前的2004年9月22日和2004年8月1日，王昌胜和吕芳分别在天安保险股份有限公司购买了第三者责任险。

　　但是，天安保险公司也以死者家属没有出现，无人可以代替死者主张权利为由，拒绝赔偿。

　　“吕芳的一个顾虑是，如果几年后死者家属突然出现，来索赔，而保险公司又以过了理赔时效，不理赔怎么办？所以，她不断催促交警部门办理案子。”李春华说。

　　在依然找不到法律依据的前提下，2005年11月左右，县交警大队找到高淳县检察院。“人民检察院设有民事行政检察科，专门负责对同级法院民事、经济、行政审判活动的监督。所以当我们很困惑的时候，咨询他们有什么解决办法。”周新福说。

　　民政局代起诉

　　当地四个部门反复商讨后认为，这样做符合立法精神

　　2006年2月，高淳县公检法和民政四个部门进行反复商讨，最后认为，从人性的角度出发，由民政部门代为诉讼，符合立法精神。具体的商讨过程记者无从得知，没有人愿意谈论此事。

　　高淳县检察院认为，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作。“这里所说的‘救助’，不应狭义地理解为仅对流浪乞讨人员提供基本生活权益的保障，还应当包括流浪乞讨人员遭受人身损害时提供的法律上的救助。”高淳县人民检察院民事行政检察科科长徐新顺说。

　　因此，高淳县检察院认为，民政部门应该“履行其救助职责，提起未知名死者的赔偿诉讼”。

　　2006年3月8日，县检察院向县民政局下达了两份《检察建议书》，提出如下建议:由民政局提起2名无名流浪人员人身损害赔偿诉讼，并建议民政局妥善保管无名氏骨灰，适时择地安葬，并立墓碑。

　　“民政部门是专门做社会救助工作的，流浪乞讨者、不明身份者，既然没有更好更合适的维权主体，民政局愿意来做。”高淳县民政局局长张朝霞说。

　　2006年3月14日，高淳县民政局将李代胜、高淳县利群出租有限公司、中国人民财产保险股份有限公司高淳支公司，分别作为第一、第二和第三被告，告上法庭，并请求法院判令第三被告在第三者责任强制保险限额内赔偿原告10万元人民币；判令第一被告赔偿183118.70元人民币。

　　高淳县检察院办公室一位姓高的主任透露，对于2005年4月2日19时发生的交通事故赔偿案，本拟在同日审理，但由于被告提起管辖异议，所以没有开庭。

　　这是全国首例政府部门出面替无名流浪汉索赔案，由于没有先例可循，于法又无据，因此引来全国关注。

　　法庭迟迟未下判决

　　该案的判决可能为以后此类事故的处理提供范例

　　在这起案件中，陈秋林成为了原告高淳县民政局的代理律师。他告诉记者，就在2004年至2005年间，高淳县民政局共为11起流浪、无名人员交通死亡事件进行了善后事宜，共支付丧葬费4.8万元。

　　类似事件在全国各地也不时发生。今年4月12日，湖南省临湘市救助站也曾向当地法院起诉一肇事司机和相关保险公司，为一名遇难的无名流浪汉维权，索赔25万元。该案尚未开庭审理。

　　所有的目光都投向这个案件。毕竟，这一案件的判决，可能就为以后此类事故的处理提供一个范例。事实上，其它遗留问题，如赔偿款该如何处置，或也可借此找到解决的途径。

　　2006年4月19日，全国20多家媒体聚集在高淳县法院内。这一天，法院要对2004年12月4日的交通事故赔偿案进行公开审理。而在庭审时，民政局作为该案的诉讼主体是否合法，再次成为争论的焦点。

　　三个被告均以民政局不是合法的诉讼主体为由，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　曹新贵是高淳县淳东法律事务所主任。作为李代胜的代理人，曹新贵认为，高淳县民政局是国家行政职能部门，只能行使法律规定的有限的“公权”，而本案属于民事案件，只涉及“私权”，“公权不能用于私权”。

　　曹新贵继续提出，我国《民事诉讼法》规定，“提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”而民政局又不属于此列。

　　“民政局不属于受害人的近亲属的范畴，与受害人也没有‘直接利害关系’，所以其诉讼主体资格不合适。在死者生前，民政部门没有对其实施任何救助，而死后所产生的尸检费、丧葬费等费用，都由李代胜支付，所以民政部门也没有尽到救助的职责。”他在法庭上陈述道。

　　“最好的方法是，由社会团体、救助资金或者相应社会救助组织，在法律具体的规定之下，代为主张权利。”曹新贵建议说。

　　被告方提出的一系列理由底气十足，对此，陈秋林一脸无奈。2006年4月30日，他在接受记者采访时坦承，高淳县民政局作为本案诉讼主体的法律依据确实不充分。“所以才会有检察院的建议书。”陈秋林话锋一转:“但是，在受害者近亲属没有出现的情况下，如果民政局也不出面维权的话，这个人死了就白死了。”

　　对此，曹新贵指出，按照法律的规定，民政局只能主张死亡赔偿金和丧葬费等权利，不能主张被抚养人的生活费和精神损害抚慰金等权利，如果民政局的诉讼请求得到支持，那就意味着，一旦将来其近亲属出现，就不能对后两者费用的赔偿再行诉讼，而这“恰恰是对受害者近亲属权利的一种侵犯”。

　　“民政局的起诉行为不在输赢，目的是引起社会对这部分特殊人群人权的关注。”高淳县民政局局长张朝霞说。

　　国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军在接受媒体采访时称，在中国现有的法律框架内，找不到可以为无名流浪者代为维权的主体，“要解决诉讼主体问题，只有寄希望于修改法规，或是出台新的法律解释”。此案从开庭审理至今已近一个月，但由于该案的特殊性，法庭迟迟未下判决。

　　就在此案开庭审理后的一天，李春华接到来自江西省赣州市交警支队的一个电话，询问该案的判决情况。当地刚刚发生一起相同的交通事故，肇事司机不愿赔偿，赣州市警方强制扣留了车辆。

　　采写:本报记者　鲍小东

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　　流浪乞讨人员是弱势群体，其权益常常受到侵害。本报记者　谭伟山　摄

　　民政局为死去的流浪汉出头引来全国20多家媒体。