主要观点

　　能源资源消耗过大，环境污染加剧，是经济快速发展中的突出问题。解决好这一问题，需要深化资源和环境有偿使用制度改革，使企业负担资源和环境的真实成本，从根本上建立起珍惜资源和保护环境的长效机制。这是贯彻落实科学发展观、实现经济社会又快又好发展的内在要求，也是推动经济增长方式转变、完善社会主义市场经济体制的重要举措。

　　“十一五”规划纲要指出，要促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变，由某些领域相当程度上依靠行政干预推动向在国家宏观调控下更大程度发挥市场配置资源基础性作用转变。实现这两个转变，必须深化资源和环境有偿使用制度改革。

　　能源资源消耗过大、环境污染加剧的问题日益突出

　　我国资源禀赋不足，环境承载能力脆弱。从资源来看，近年来，我国主要矿产资源查明储量下降，七成以上的矿种查明储量处于徘徊不前的状态甚至有所减少，半数的主要矿产储量有减无增。同时，一些主要矿产资源进口大幅攀升，对外依存度逐年提高，供需矛盾进一步加大。从环境来看，我国国土中荒漠化和沙化的比例较大，森林覆盖率较低，淡水资源短缺，环境的自我净化能力相对较弱。而且，由于我国人口众多，人们正常的生产生活又削减了本已脆弱的环境承载能力。

　　“十五”期间，重化工业加速发展，导致资源和环境压力空前加大。我国是一个经济发展不平衡的大国，居民消费升级将是一个长期的过程，居民对汽车、住房等的需求会持续较长时间。同时，在城镇化快速推进的过程中，城市改造和基础设施建设对重化工业产品也会产生大量需求。重化工业长期快速发展，一方面有利于我国经济持续较快增长，另一方面对资源的需求和对环境的压力也空前加大。2004年，我国国内生产总值占世界总量的4．4％，而消费的原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥分别占到世界消费量的7．4％、31％、30％、27％、25％和40％。目前，重化工业产生的二氧化碳、二氧化硫、废水、废渣等污染物，已经对环境造成了严重影响。发达国家在上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，我国在近20多年里集中出现。

　　“三高一低”的资源投入和环境利用方式，使我国经济增长越来越接近资源环境条件的约束边界。资源需求急剧增加，环境压力持续加大，这是任何国家工业化进程中都会遇到的问题。但由于我国资源和环境长期被粗放利用，“高投入、高消耗、高污染、低效率”的现象突出，加剧了经济社会发展同资源、环境之间的矛盾。“十五”期间，我国ＧＤＰ年平均增长9．5％，而能源消耗年平均增长率超过10％；能源消费弹性系数从2001年的0．47上升到2004年的1．6，不仅高出历史水平，也高出世界平均水平。

　　资源和环境问题突出的体制原因

　　我国经济发展中出现的资源和环境问题，与传统经济体制下形成的廉价或无偿的资源和环境使用制度有直接关系。在传统的以行政主导为主要特点的资源和环境使用制度下，资源和环境的廉价或无偿使用普遍存在，这就造成企业缺乏珍惜资源和保护环境的压力与动力。

　　从资源方面来看，同成熟市场经济国家通常的做法相比，目前我国矿业企业没有全部负担以下几方面的成本：

　　矿业权取得成本。在矿业权取得环节，无偿占有矿业权是普遍现象。过去，我国在对矿产资源的管理上是采取行政手段无偿授予矿业权。这是造成目前绝大多数矿山企业特别是国有企业无偿占有矿业权的重要原因。此外，我国矿产资源补偿费平均费率偏低，仅为1．18％，而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2％—8％。

　　矿区环境治理和生态恢复成本。从矿山设计和开采来说，绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本，而是将开采后留下的矿区治理和生态环境修复等问题甩给了政府和社会。

　　安全投入成本。企业的安全投入主体地位没有完全确立，安全投入甩给政府，企业投入严重不足。尤其是近年来，随着资源需求的加大，加上矿业市场入门成本过低，各种主体纷纷涌入，矿业市场秩序混乱。无序竞争造成矿业企业更加忽视安全投入，安全生产隐患严重。

　　这些问题造成矿产品成本不完全，矿业企业特别是乡镇和个体企业缺乏珍惜资源的压力和动力，“挑肥弃瘦”式开采或破坏式开采普遍存在，资源使用效率低下。

　　从环境方面来看，我国目前的环保政策主要存在以下问题：

　　污染物“总量控制”的法律基础仍然薄弱，相应的保障措施和政策十分缺乏，污染物“总量控制”原则执行得不理想。由于“总量控制”没有得到严格执行，环境或环境容量变成了一种可以无限索取的非稀缺性资源。企业不会像珍惜其他生产要素一样去珍惜环境，而倾向于将重点放在如何同环保部门讨价还价以争取更多的排污指标上；而环保部门则不得不花费巨大精力去监督企业。这种错位，导致原本市场机制应该发挥作用的环境资源供求市场变成了企业和环保部门博弈的舞台，环境的真实成本被湮没，环境的价值得不到体现。

　　排污权无偿取得以及过低的排污费征收标准，导致环境实际上被无偿或廉价使用。向环境排污，“侵占”或“消费”的是有限的环境容量，因而排污权可以被视为环境使用权或占有权的一种具体形式。排污许可证对各个污染源的排放行为（如排放的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等）作出了具体规定，进一步将排污权具体化、商品化，从而变得可定价、可交易。但我国上世纪80年代引入排污许可证制度以来，一直是以行政授予的方式免费向企业发放排污许可证，至多也只是收取一定的工本费，这导致环境容量资源实际上被无偿占有。同时，我国现行排污费征收标准过低，与环境的真实成本或环境治理所需的资金相比差距很大，这导致一些企业宁愿缴纳排污费，也不愿意治理污染。

　　“先排污，后收费”的排污费征收方式，不仅难以形成企业珍惜环境的约束机制，而且使环保部门处于被动地位，环保责任过多地向政府一边倾斜。政府为了征收排污费，需要维持庞大的征收队伍和监督机构；企业缴纳了排污费后，就认为可以不再承担污染治理的责任，把污染治理的责任一并转移给了政府和社会。过低的排污费标准与污染治理成本相比是“杯水车薪”，这使得政府不得不额外增加支出来治理环境。

　　与这种廉价或无偿的环境使用制度相适应的，是环境违法处罚标准过低，这客观上进一步助长了企业过度污染环境。而对大量的中小企业来说，由于规模和技术等因素的限制，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。可见，无偿或廉价的环境使用制度也是导致重复建设和产业结构不合理的原因之一。

　　深化资源和环境有偿使用制度改革的思路

　　解决资源和环境问题，必须改革无偿或廉价的资源和环境使用制度，提高资源和环境的使用效率。这是贯彻落实科学发展观、实现经济社会又快又好发展的内在要求，也是推动经济增长方式转变、完善社会主义市场经济体制的重要举措。

　　对资源而言，要以建立矿业权有偿取得和资源勘查开发合理成本负担机制为核心，逐步使矿业企业合理负担资源成本，使矿产品价格真正反映其价值。首先，进一步推动矿业权有偿取得。应明确规定，凡出让新设的探矿权、采矿权，除特别规定的以外，一律以招标、拍卖等市场竞争方式取得。此前企业无偿占有属于国家出资探明的探矿权和无偿取得的采矿权均应进行清理，并严格依据国家有关规定对剩余的资源储量评估作价，缴纳探矿权和采矿权价款。一次性缴纳有困难的，经批准可分期缴纳；分期缴纳仍有困难的，凡属由国务院国土资源行政主管部门登记管理的，经批准允许申请将部分或全部价款以折股的形式上缴，划归中央地质勘查基金（周转金）持有。其次，中央财政建立地勘基金，形成地勘投入和资源收益的良性滚动机制。中央地勘基金除了包括中央财政预算内的地勘经费、中央分成的矿产资源补偿费和矿业权价款，主要是矿业权有偿使用取得的各项收入。中央地勘基金将用于资源的预查、普查和必要的详查，同时引导社会资金投入，形成“取之于矿，用之于矿，共担风险，共享收益，滚动发展”的良性投入机制，从根本上解决我国地勘投入和地勘发展需求之间的矛盾。第三，建立矿区环境和生态恢复新机制，督促矿业企业承担资源开采的环境成本。第四，合理调整资源税费政策，促进企业提高资源回采率和承担资源开采的安全成本。第五，不断完善矿业权一级市场，加强资源开发和管理的宏观调控。提高资源开发准入门槛，促进资源企业改组、改制，走规模化、集约化经营道路。进一步规范探矿权和采矿权交易市场，促进矿业权有序流转和公开、公平、公正交易。

　　在环境方面，推进排污权有偿取得和排污权交易制度改革，引入市场机制，督促企业将环境成本纳入企业生产成本或服务价格，实现环境外部成本内部化、社会成本企业化。首先，进一步通过立法明确污染物“总量控制”的原则，使之成为我国所有污染物排放管理的基本原则。污染物“总量控制”，不仅是遏制环境质量下降的有力手段，也是排污权有偿取得和排污权交易的重要前提，是市场机制在环境保护中发挥作用的制度保障。其次，改变排污许可证的行政授予方式，采取有效措施实现排污权有偿取得，并通过一级市场对环境使用进行宏观调控。政府有偿出让排污权给企业，形成了排污权的一级市场。政府应根据每个时期（比如一个五年规划期）经济发展和环境容量的状况，合理出售排污权，利用环境容量资源通过一级市场对环境使用进行宏观调控。第三，认真总结排污权交易试点经验，扩大试点范围。排污权有偿取得和国家环境宏观调控手段建立后，企业必然要将剩余排污权通过市场出售以获得利益，这就为排污权交易提供了基础。应加快制定有关配套办法和政策，建立健全法律法规体系，提供信息服务，以进一步扩大试点，加快排污权交易市场的建立和完善。第四，按照公共财政原则，加强环境标准、环境监测、环境执法建设。环境使用制度改革涉及的主要是政府与企业之间利益的调整，必须加大财政收入政策、支出政策、税费政策等的调整和改革，尽快推行有利于环境保护的财政政策。