“鹰”与“鼠”的博弈

　　一方面，城管部门面临执法威严性不够的问题，另一方面，现有的法规又缺乏可操作性，导致城管部门无法有效执法，“卡娃”们借助地下四通八达的轨道交通，钻“地面上”与“地面下”的管辖范围空子，与城管玩起了“鹰鼠斗”。

　　撰稿／梅璎迪 杨 江（记者）

　　“地面下”的行动

　　2005年5月15日，40名身着制服、戴着“地铁乘警”红袖标的上海地铁乘警走进了地铁车厢，开展车厢内的治安管理工作。作为国内首支专门的地铁乘警队伍，其主要任务是遏制已成申城地铁之患的“四乱”现象——非法散发小广告、强行乞讨、非法兜售以及非法设摊。

　　上海目前已建成的轨道交通日发车近1500车次，日均客流量达200万人次，由于存在“地面上”与“地面下”的管辖范围之分，“卡娃”克星城管的执法之杖无法触及地铁区域。加上地铁车厢一直以来并未配备乘务员、执法稽查员等专门的工作人员，车厢内的管理相对薄弱，因此非法散发小广告等“四乱”现象有向车厢内扩散的趋势。

　　尤其是地铁二号线，因为连接浦江两岸，贯穿静安寺、人民广场、南京路、陆家嘴、张江等白领办公及游客集中区，更成为轨道线中深受“卡娃”影响的区域。

　　记者调查，目前至少有四五十名“卡娃”活跃在地铁车厢，他们强行发卡甚至趁车厢拥挤“浑水摸鱼”骚扰年轻女性、偷盗乘客财物。而来自地铁公司服务热线接线员的反馈是，今年1月份他们共接到有关非法散发小广告的投诉热线67起，2月份57起。

　　鉴于乘客反映强烈，3月至今，上海轨道警方已接连开展多次治安整治行动，先后查处扰乱车站公共秩序的违法违规人员1200余名。为进一步打击“四乱”，上海市公安局城市轨道交通分局从各部门抽调40名警力组成了这支专门的地铁乘警队伍。

　　记者了解，乘警们将以二至四人一组，分别在各条运营地铁车厢内采取着装公开巡检的方式来回巡视，对于违法人员，将先处以警告处分，不听劝告者按《治安管理处罚法》依法实施拘留。

　　“地面下”的战斗已经打响，不少“卡娃”受到震慑，“以后在地铁发卡要倍加小心了！”

　　然而，“地面上”的战斗却一直处于胶着状态，在静安区城市管理监察大队办公点，16万张小卡片一座小山似地堆积着。“顽症，卡娃一直以来就是这个地区的顽症！”监察大队副大队长刘增伟随手拿出一叠收缴来的小广告卡片。

　　“卡娃”戏弄城管队员，给后者取了一个“鹰”的江湖称号。令城管队员郁闷的是，在多年的“鹰鼠斗”中，“鹰”们似乎渐显劣势。

　　“他们跟我们捉迷藏，远远看见城管队员来了，马上逃开几条马路。我们动，他们也动，我们停下蹲守，他们就避开几步跟你耗着。”刘增伟甚觉头痛，很多时候，城管们不得不放弃对“卡娃”的追逐以免“卡娃”在马路上逃窜导致交通事故。

　　闹市“游击战”

　　刘增伟遇到的这个难题在上海的几个“卡娃”重灾区具有普遍性。在浦东陆家嘴地铁站，一场无休止的“打地鼠”战斗早已打响多年，陆家嘴地铁站有6个出口，其中1、2号出口人流最为密集，在附近金融区工作的白领和慕名而来的中外游客总会在出口处遭遇“卡娃”的堵截，三四个“卡娃”堵在电梯口，行人稍有迟疑，手上即被塞进一叠小卡。

　　一个女白领愤愤地说，时常在早晨上班时被这些小孩骚扰，一天的心情都被破坏了，时间一长，走到这里都有心理障碍。“这些十三四岁的小孩已经严重影响了金融区的秩序和景点的形象！”驻守在东方明珠广场的城管队员王望和朱俊说。

　　王望一直想将这些据说属于“南方派”的二三十个卡娃“一网打尽”，但这个梦想一直没能实现。“卡娃”们隐没在东方明珠、海洋水族馆、国际会议中心这些区域密集的人流中，借助地下四通八达的轨道交通和地道，与城管队员玩起了“打地鼠”游戏。

　　“卡娃”们将6个地铁口称为自己的鼠洞，因为这里的管理存在“地面上”与“地面下”的关系，只有“地面上”才属于城管的管辖范围。

　　“卡娃”们熟谙此道，守在地铁口这个“地面上”与“地面下”的交界处，远远看着城管队员，有“卡娃”“挑衅”，跑到广场发卡，城管队员围追堵截，他们就立即逃至地铁下面，然后从另一个出口处探出小脑袋朝这边张望。

　　“广场上只有我们三四个执法队员，无法对付，把我们逼急了，我们就钻进地下，跨地界执法，把陆家嘴这一带十几名城管都调集过来，然后两三个人一组同时从6个地铁口进入地下堵截。”王望介绍。

　　“我们虽然是便衣下去，但他们都记熟了我们的面孔，发现后立即从检票口一跃而过，钻进地铁跑到浦西，弄得我们疲惫不堪。”

　　为了对付这些狡猾的“卡娃”，王望和他的同事们想出了很多招，因为“卡娃”身上不带现金，他们无法依法罚款，所以只得采取变相惩罚。

　　“比如把被抓到的卡娃衣服暂时扣下，要求他到广场上捡满一袋子卡片，但这些小坏孩衣服也不要了，直接就跑了。”

　　王望气愤地说，被“卡娃”辱骂已成家常便饭，“上个星期，我们惩罚了一个卡娃，结果他们设了埋伏，将一个城管队员打伤，等我们赶到，眼睁睁看着他们一窝蜂窜进地铁跑掉。”

　　无奈暂妥协

　　外滩是外地游客到上海的必去景点，也是“卡娃”最为泛滥的地区之一，他们几乎以小跑的速度穿行在外滩，边走边向身边的游客强发卡片。也有“守株待兔”的“卡娃”，他们三四个一伙，直接蹲守在陈毅广场附近的地道口，一名环卫工人说她恨透了“卡娃”：“卡片扔得到处都是，一下雨满地都是小卡片，贴着地面根本没法扫，只得弯腰用手捡，仅我一个人每天就起码扫几百张！”

　　记者采访时发现在这些“卡娃”仅几步开外就站着一位城管队员，当记者向这名城管队员表明来意后，她径直走向“卡娃”作出驱赶的手势，但“卡娃”们似乎并不领会，“阿姨……”，一个十三四岁模样的“卡娃”刚开口，这名城管就拍了拍他的肩膀。

　　很快，几个“卡娃”便乖乖走至远处的树阴下，不久，又有一些刚才还在发卡的孩子聚集到这里，将卡片塞进裤兜，若无其事地作聊天状。

　　记者走近他们，一个“卡娃”伸出手意欲塞卡片，“是记者！记者！”那个叫城管“阿姨”的小男孩紧张地警告。

　　记者了解，黄浦区外滩管理办曾与较大的票务公司达成协议，由这些公司出资在外滩防汛墙上设置了20块提示牌，将机票打折等小广告卡片放在上面“示众”。最初，小广告卡泛滥现象明显受到遏制，但“卡娃”很快又在周边出现，不到两个月项目就夭折了。

　　一名不愿透露姓名的城管表示，目前找不到对付这些“卡娃”的根治办法，“只有他在发卡扰民时，我们才可以凭证据执法。如果把卡片往口袋里一塞，若无其事走路，我们不能把他怎么样。因此有时候不得不采取折中的方式——”

　　“城管尽量不采用强行驱赶的办法，他们也要配合城管工作，不扰民，看到被丢弃的广告卡要主动捡起来，更不得与小偷勾结偷游客财物。”这名城管承认，这样的方式比“鹰鼠对抗”要奏效些。

　　执法多困惑

　　上海市城市管理行政执法局综合执法处副处长赵海田在接受记者采访时承认目前存在部分城管与“卡娃”之间存在上述的折中的管理现象，“这虽是无奈之举，却在一定程度上造成了对城管执法威严性的损伤。违法分子某种程度上比一些执法者还会针对性研究法律法规，钻法律的空子，尤其是当政府部门在一些特定场合需要他们配合时，这种心理更助长了他们挑战我们底线的欲望。”

　　赵海田告诉记者，面对违法散发小广告的行为，城管部门一直面临着无法可依的困惑，夹在公众与“卡娃”之间两头受气，这种状况直至2005年8月1日才有所改观，上海市政府在重新修订了综合执法的地方性法律法规后，把原本属于工商执法中的有关“非法散发小广告”的管理执法权划归给了城管部门，这才确保了城管部门针对此类行为的执法合法性。

　　“但鉴于卡娃的特殊性，目前执法效果依然不理想，唯一一条可操作的处罚条例就是可以进行50元以下的罚款，但实际操作性不强，甚至可以说，对城管部门而言，有与没有这一条显不出很大区别。”赵海田解释，“卡娃们为了应对罚款，每个人出门时只带几元钱路费。”

　　因为“卡娃”现象杜而不绝，有民众误解存在“老鼠养鹰”的问题。赵海田说，城管部门其实一直在不遗余力地整顿，仅2005年，上海市城管部门就收缴了24吨小卡片，涵盖家教、汽车清洗等各种领域，最多的依然是机票代理小广告。

　　她认为“卡娃”现象无法根治的主要原因是：50元以下的罚款只能针对散发小广告的个体，要制约印制单位或雇佣卡娃的后台老板都不具备继续操作的可行性，无法追根溯源。

　　对此，赵海田认为，目前城市的老百姓已经普遍认为非法散发广告卡的行为扰乱了正常的社会秩序，应尽快修订法律法规，加强对印制单位的和雇佣卡娃单位的约束。

　　赵海田还呼吁解决城管执法威严性不够的问题，她说：“城管一直处于执法的弱势地位，执法威严性不够。城管执法常常遭遇暴力抗法，但往往只能采取不了了之的做法，这更加剧了城管被动的执法困境。假如有人在非法散发广告受到查处时，因妨碍执法而被行政拘留，还有谁再敢肆意挑衅？”