“卡娃”现象读解

　　妥协是一种尴尬，同时也为政府提供了一种可能。在目前可以预见的结果下，建立一种长效机制，用双方在妥协中达成的共识来维护社会的治理，可以成为管理“卡娃”的一种思路。

　　撰稿／梅璎迪 杨 江（记者）

　　如何解决执法困惑？

　　华东政法学院行政法副教授邹荣这几年一直在关注“卡娃”现象，他认为治理街头“卡娃”散发小广告，不应该是目前被表象化的处理方式，查处“卡娃”并不具有实际意义，目前真正应当承担责任的雇主却没有得到相应的制约，“政府部门应该从雇主入手，如果雇主是无证经营，工商部门应通过查获的小广告信息顺藤摸瓜，对经营者取缔，如果是有证经营，则应对其违法发布小广告的行为进行查处”。

　　对于目前城管部门所处的执法困境，邹荣认为责任应归于有关部门的内在协调不当，而深究其原因则在于长久以来的机制问题。“政府行为必须得到法律的授权，但在目前的体制下，政府部门都面临一个权限问题，一个行政部门按照社会分工去分类，比如卫生方面就会划归到卫生局，就可能变成一个独立的行政主体。但仅一个卫生局并不可能解决社会上所有有关卫生的问题。所以当这些相对独立的行政主体面对复杂交错的社会问题时，就会发生执法尴尬。”邹荣认为，正是这一执法权限，将政府部门自己的手脚束缚起来。

　　考虑到这种弊端的存在，1996年我国开始施行的《处罚法》中就规定，一个行政机关可以行使其他行政机关的处罚权。这也就意味着行政执法将不再是一个部门“单线条”执法。“这条规定为政府管理指出一条有效途径，当遭遇这种涉及多面的社会问题，单个部门无法独立解决时，可以由市政府通过内部协调机制，来对执法管理的权限进行重组。

　　邹荣建议，上海在遇到类似“卡娃”问题时，可以由政府部门向国务院提出申报，对部门执法归口进行重组。从而确定某个部门可以获得完全执法权限，在避免执法尴尬的同时也能对“卡娃”管理取得根本性治理。

　　怎样看待“猫鼠妥协”？

　　复旦大学法学院副教授潘伟杰认为法律有其局限性，在逐步完善的过程中并不能解决所有现存的问题，所以当政府执法和被执法者之间因为种种原因而出现一定程度的“妥协”时，并不意味着这是不好的结果。“妥协，虽会在一定程度上有其弊端。但作为两股力量共识的达成，不单是法律一边的单向妥协，而是妥协的双方都在让步，结果将是治理效果能得到一定程度的保证。”潘伟杰说，“卡娃和政府执法者间与其采取博弈手段，猫鼠相斗，花费巨大精力且获利很少甚至不获利，不如作出一定程度的妥协。妥协是一种尴尬，同时也为政府提供了一种可能。在目前可以预见的结果下，建立一种长效机制，用双方在妥协中达成的共识来维护社会的治理可以成为管理卡娃的一种思路。”

　　对于有关部门呼吁用立法的形式加快有法可依、违法必究的可操作性，潘伟杰认为立法的一个趋势将是更注重对当事人权益的保护，“法律还有其社会性一面，在威慑的同时也具有尊重个体的方面。”潘伟杰说，单靠惩罚来达到目的，并不是一个文明社会所应追求的，如果靠打压的方式来管理，短期内“卡娃”问题可能得到解决，但其他类似问题又会出现。

　　“因此，对政府部门而言，希望通过立法就解决所有问题的想法，并不现实。而且政府的执法成本远高于违法成本，也是目前管理中不可忽视的一个实际问题。”潘伟杰说。

　　潘伟杰认为，对于非法散发小广告这样的行为，法律只是一方面的制约，道德自律也相当重要，用道德律令来规范公众行为，在社会发展到一定程度时比法律更能起作用。

　　“但目前社会发展阶段，简单地跟“卡娃”谈道德律令，不切实际。这个问题也是社会发展过程中所无法规避的，将会随着社会发展而逐渐消失。”