东北网6月8日电日前，伊春市人民政府市长、伊春林业管理局局长许兆君发表题为《积极稳妥推进国有林权制度改革》的文章，全文如下：

　　2006年4月29日，全国国有林区林权制度改革试点在伊春市乌马河林业局乌马河经营所开始启动了。这是多年来广大林区职工热切企盼的一件大事，是全国国有林区一开先河的历史性事件，是惠及林业职工、实现林区长远可持续发展的根本性变革的开始，在中国林业发展史上必将占有不可替代的位置。

　　这次全国国有林权制度改革，将试点确定在兼具生态地位战略性、林业战线代表性、经济结构典型性三种特性于一身的伊春林区，更有着非同寻常的意义，充分体现了党中央、国务院决策的英明，体现了国家林业局的高度重视，体现了省委、省政府的正确领导。伊春的国有林权制度改革试点，可以说是国家在探索国有林区可持续发展中投出的一块探路石，是现存国有林业体制的一个重大突破。在2006年1月4日召开的国务院第119次常务会议上，温家宝总理曾特别强调指出：“伊春国有林区林权制度改革试点是国有林区改革迈出的关键一步，对深化林业体制改革，促进林业可持续发展具有重大意义!”

　　一、这次国有林权制度改革试点的重大意义，在于它触及并开始解决国有林区的体制问题

　　长期以来，国有林业为我国的经济建设做出了重大贡献，也付出了巨大牺牲。仅以具有典型特点的伊春为例。伊春市素有“祖国林都”、“红松故乡”之称，是林业施业区面积达400万公顷的重点国有林区，是因林而建、因林而兴、因林而名又因林而衰的一个典型的林业资源型城市。自1948年大规模开发建设以来，共生产木材2.4亿多立方米，累计上缴利税、育林基金等59.2亿元，相当于国家同期预算内投资的4.3倍，还有统配材差价300多亿元。曾几何时，在国家以木材生产为主的林业发展方针主导下，为国家多采木、采好木成为林业职工和整个林区的最高追求，伊春也成为支援全国建设的重要木材基地。

　　然而，自上个世纪80年代中后期开始，伊春便风光不再!国有林区出现了资源危机和经济危困。可采森林资源消耗了98%，森林蓄积量减少了55%，到上世纪90年代初基本上无林可采。经济结构严重失衡，经济发展速度明显滞后。地方财力拮据，城市基础设施欠账严重，社会事业发展缓慢。林区就业再就业压力大，职工收入低，社会保障乏力，林业职工生活处于一种相对贫困状态。1998年实施天保工程以后，在国家的政策支持下，通过全市上下的共同努力，艰苦奋斗，森林资源和生态环境得到一定程度的恢复，林业和林区的经济结构得到了初步调整，经济形势出现好转，但国有林业的“两危”困境未有实质性改变，国有林区举步维艰。

　　长期积淀下来的资源性、结构性、体制性和社会性矛盾是制约伊春国有林区实现可持续发展的瓶颈，其中体制性矛盾是主要矛盾,成为影响林区未来发展亟需突破的一道“硬坎”。体制性矛盾主要表现为产权不明，产权主体和责任主体缺位，责权利严重不统一。因产权不明，导致政府部门、森工企业、林业职工等自行其是，森林资源保护责任难以落实，森林资源不断遭到破坏，陷入了越穷越砍、越砍越穷的怪圈；因产权不明，导致投资主体单一，投资渠道狭窄，投资激励弱化，国有林业发展投入严重不足；因产权不明，导致干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样，职工劳动积极性严重受挫，生产关系严重束缚了生产力的发展；因产权不明，导致林业职工创业动力不足，致富手段单一，与其他行业职工收入差距日益拉大，林业职工奔小康希望渺茫!

　　不管我们承认不承认，不管我们愿意不愿意，国有林业都到了必须解决产权制度问题的时候了。不解决产权制度问题，我们就无法实现对森林资源的有效保护，就无法保证国有林业的持续投入，就无法理顺林业生产关系、解放和发展林区生产力，就无法实现国有林区职工的脱贫致富。一句话，不进行产权制度改革，国有林业就没有动力，没有活力，没有出路！实施国有林业产权制度改革，就是要从根本上改变束缚林区生产力发展的落后生产关系。具体来说，就是按照“远封近分”的原则，对林农交错、浅山区相对分散、零星分布的易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工实行家庭承包经营，把林地的经营权、林木的所有权和处置权全部交给职工，一定50年不变。在承包经营期内，可以转让、继承、变卖，可以参加保险，可以抵押贷款，切实做到“林定权、树定根、人定心”。

　　伊春的国有林权制度改革试点，将有效解决国有林区长期存在的养林与养人、生存与发展、生态与经济的激烈矛盾冲突，可以说是对国有林业生产关系的一次重大调整，是林区生产力的一次充分释放和发展，其意义绝不亚于当年的农村土地联产承包责任制，必将产生深远影响。1

　　二、必须积极稳妥地推进国有林权制度改革

　　推进国有林业产权制度改革，必须坚持正确的政治方向。国有林业的发展与繁荣，是我国统筹人与自然和谐相处的重要方面，是社会主义现代化建设的重要内容。因此，必须始终坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想在改革中的指导地位，始终体现和落实国有林业体制改革中的科学发展观，切实按照《森林法》和《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》确定的有关原则和精神，以实现森林可持续经营和国有林区的可持续发展为目标，以保护和培育国有森林资源、增加职工收入为出发点，充分调动林区广大人民群众的积极性，努力促进林业资源的优化配置和各种生产要素向林业的有序流动，维护产权主体的合法权益，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型林业管理体制和经营机制，为建设社会主义新林区奠定坚实的基础。

　　(一)推进国有林权制度改革，必须把握住五项原则。

　　1、坚持稳定压倒一切的原则。

　　邓小平同志曾经指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”国有林权制度改革务必把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。

　　推进国有林业产权制度改革，必须坚持统筹兼顾，协调处理好改革进程中的各种利益关系，特别是要实现好、维护好、发展好广大林业职工的根本利益。改革为了职工，改革要依靠职工。一方面通过改革充分发挥广大职工的积极性和创造性；一方面通过改革提高广大职工的生活水平。国家决定开展的这次林业产权制度改革试点，本身就带有明显的对国有林业职工补偿的特点。因此，目前8万公顷试点林地，必须坚持做到承包主体全部为普通林业职工，外部投资者暂不进入，而且各级领导干部也不能参与，不能“与民争利”，更不能私留山林。同时，还必须充分考虑林业职工的现实承受能力，承包价格的确定要做到既参考市场价格又确保职工能够接受，通过采取拖欠工资抵顶、抵押贷款、分期付款、林业局借款、股份合作经营等多种形式，确保所有有意愿的职工都能买得起，让普通职工拿到“原始股”，让普通职工通过林权改革率先脱贫致富。总之，要最大限度地让利于职工，充分调动职工参与改革，营林、护林的积极性。我们的总体目标就是让林子长起来，职工富起来，林区强起来。林子长起来有个过程，林区强起来有个过程，我们首先考虑的目标还是让职工得到利益，让职工富起来。这是我们改革的一个重要出发点，否则，改革就不能算是成功。

　　2、坚持确保生态优先、森林不能逆转的原则。

　　森林是陆地生态系统的主体，是地球之肺，具有重要的生态价值、经济价值和社会价值。我国森林面积1.75亿公顷，森林覆盖率18.21%，森林蓄积124.56亿立方米。我国国有林在森林资源中占据主导地位。国有森林面积占全国森林面积的42.16%，国有森林资源蓄积占全国森林资源蓄积的69.56%。实现国有森林资源的可持续发展，对于国家的经济发展、社会进步和生态建设，具有重大意义。

　　21世纪，生态安全是林业建设的主要任务，以生态建设为主的林业发展思想不能有丝毫动摇。在国有林权改革中，必须把生态优先、森林不能逆转作为一条根本原则，对每一块承包经营的林地都要科学设计好经营方案，正确引导和规制承包者的经营行为，坚决避免突击采伐，坚决避免林地用途的改变，坚决避免营林面积的缩小和林分质量的下降。要通过林权制度改革，推动伊春走出“越穷越砍、越砍越穷”的恶性循环的怪圈，实现森林资源的休养生息，达到森林覆盖率不断提高，森林蓄积不断增长的目标。

　　3、坚持改革收益资金不能流失、国有森林资产保值增值的原则。

　　国有森林资源是社会主义制度的重要物质基础，是国民经济的重要支柱，是全面建设小康社会的重要力量。在林地承包经营过程中，必须坚持对国有资产保值增值高度负责的精神，按照国家规定的森林资源资产评估指标体系和操作规程，对每一宗承包林地，均由指定的资产评估机构进行客观、准确的评估，评估报告必须经相关林业主管部门核准后，方可实行有偿承包转让。对改革收益，要严格按照规定进行收取，及时足额上缴财政，专户存储，统一支配，用于社会保障体系建设，用于林区基础设施建设，用于林业职工营林发展基金。任何单位不准截留，不准挪作他用，确保国有资产不流失。

　　4、坚持公开、公平、公正的原则。

　　“公开、公平、公正”是对体制改革的规范要求。“公开”就是要求林权改革的过程与结果必须公开透明，阳光操作；“公平”就是保证林权改革覆盖、惠及到试点林场(所)的全体职工家庭，只要职工有承包经营意愿，就千方百计保证他们拥有一块属于自己的林地；“公正”就是坚持在改革的过程中严格操作，严肃法纪，坚决防止徇私舞弊。对承包经营林地综合信息、参与承包者自然状况、承包竞拍结果等，必须向群众公示，对发现的偏差要及时纠正，对暗箱操作、以权谋私、破坏公平的坚决严肃处理。

　　5、坚持积极有序、配套推进的原则。

　　林权改革决不能单打一，必须积极有序地做好相关配套工作，才能确保取得预期的效果。要加强与金融部门的沟通，积极探索林地经营贷款的多种有效方式和途径，拓宽承包经营者的融资渠道。为顺应改革的深入推进和市场发育发展需要，还要适时建立市级活立木交易市场和区(局)级林权制度改革服务中心，全力满足承包经营者的信息、技术、法律咨询等方面服务以及下步林地经营权和林木所有权依法有偿流转的需求，真正形成完善配套的林权改革保障体系，最大限度地释放改革效应，为伊春国有林区乃至全国国有林业的发展探索新的路径。前一页2

　　(二)推进国有林业产权制度改革，必须积极稳妥地处理好四大关系

　　1、妥善处理公有制经济与非公有制经济的关系。

　　公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。十六届三中全会提出，要完善国有资本有进有退、合理流动的机制，增强国有经济的控制力。在国有林业产权制度改革中，要通过封山育林、规划无人区、建立自然保护区等形式，始终保持国有林业成分依然占据主导地位，始终保持国有林业在森林资源领域中的控制力，以确保国家生态安全的需要，确保社会主义现代化建设的需要。

　　同时，不失时机地引入社会资本，积极发展非公有制林业。一方面，重点鼓励林业职工参与改革，从职工转变成投资者，从根本上明确其产权主体地位，实现营林职工“家家有其山，户户有其林”。另一方面，随着改革试点的逐步扩大，随着国有林业产权制度改革的不断深化，积极鼓励各种社会主体以及国外有关方面关注和投资国有林业，逐步走家庭林场、股份制经营的路子，最终实现林业经营的集约化、规模化。要进一步明确非公有制林业的法律地位，建立“产权明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，确保谁造林谁拥有，谁投资谁受益。

　　2、妥善处理经济发展与生态建设的关系。

　　正确认识和妥善处理经济发展和生态建设的关系，是林业实现可持续发展的基础和前提。长期以来，国有林业经济发展与生态建设似乎存在着不可调和的矛盾。反映到价值层面，表现为经济价值与生态价值的相互对立，非此即彼，无法共存。推动林权制度改革，就是要以产权为核心，以责权利相统一为根本，实现林业经济发展与生态建设相互依存，相互转化，相得益彰，共同发展。

　　要大力推动经济价值与生态价值的责任主体的分置，形成个人关注经济，国家重视生态的良性格局，林业责任主体各司其职，各得其利，使得个人的经济追求与国家的生态追求得以有机结合，使得职工的造林积极性和国有林区营林事业融为一体，职工在承包之后为自己造林，为自己创造经济利益，同时，也在为国家创造生态效益，为国家营造一片青山，从而实现经济发展与生态建设的共同发展，共同繁荣。

　　3、妥善处理政府与市场的关系。

　　进行国有林权制度改革，应坚持主要依靠市场机制，遵循市场经济规律，运用市场经济手段，同时发挥政府规划引导和政策导向作用。

　　要在观念和行为上彻底摆脱对传统计划经济体制的依赖，加快市场化进程，确立市场机制在资源配置方面的基础地位。要通过建立活立木交易市场，积极推动林业产权的自由交易，把林木、林地资源变成资产，变成资本，通过资本运营，资本流转，彻底突破过去那种只有把树木砍掉才能实现其经济价值的传统模式，努力追求经济价值与生态价值的和谐统一。要充分重视资本、技术、管理、人才等生产要素的地位和作用，拓展其运行空间，顺畅其流动渠道，激发其经济活力，使其进一步服从服务于国有林权制度改革的需要。政府要避免走“主导一切、包办一切”的老路，把职能真正转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，特别是要切实维护好公平竞争的市场规则，激发职工和其他社会主体参与改革、创造财富的积极性，保护好市场主体的合法权益，确保改革进程的平稳顺畅、改革成果的巩固扩大。

　　4、妥善处理产权改革与各项配套改革的关系。

　　实施国有林权制度改革，是对国有林区长期固守的单一国有国营管理体制的重大突破，是解决国有林业体制性矛盾的第一步，也是关键一步，为国有林区最终解决资源性、结构性、体制性和社会性等四大矛盾、走出“两危”困境闯出了一条新路。但是，国有林业产权制度改革解决的是国有林区体制性矛盾的核心问题，并不能解决国有林区的一切问题。在积极探索和推进林权制度改革的同时，还要不断推动相关的各项配套改革，不断破解体制性矛盾中的其他问题。

　　林权改革是统领，配套改革是保障。要以全方位的视野和积极进取的精神推动各项配套改革，真正形成完善配套的林权改革保障体系，确保林权改革与配套改革相辅相成，整体推进，最大限度地释放改革效应。为此，要积极探索适应市场经济运行规则的国有林区行政、经济管理新体制，加快政企分开、剥离企业办社会步伐；全面加快林区产业结构调整，推进经济转型，重点发展木材精深加工、森林生态旅游、生态畜牧、绿色食品、北药、冶金建材、矿产开发、绿色能源等优势特色接续替代产业；逐步深化森工企业改革，加快森工企业的体制创新和机制创新；不断完善社会保障体系。前一页3

　　三、国有林权制度改革试点将给伊春林区带来深刻变化

　　伊春林权制度改革试点的启动实施，将打破国有林区国有国营一统天下的经营管理体制，开始理顺林业生产关系，解放和发展林区生产力，有效解决国有林区长期存在的养林与养人、生存与发展、生态与经济的激烈矛盾冲突，走出一条经济繁荣、社会进步、生态良好的可持续发展之路。

　　(一)林权制度改革的实施，将使国有林区产生从思想观念到管理模式的革命。

　　1、这次改革一个最大的突破，就是触及了产权。把林地的经营权、林木的所有权和处置权都交给了职工，从而把职工的利益、职工的积极性和国有林区造林、营林的事业完全融为一体。所以说，这次改革把历次林业改革都没有触及、不敢触及的产权问题作为突破口，通过生产关系的调整，促进林区生产力的解放。

　　2、这次改革一个重大的成果，就是使森林资源综合经营水平得到了大幅度的提高。过去国有林业一直是粗放经营，资源破坏严重，而把森林资源流转给个人后，经营方式可以走向集约化经营，不但营造林实现精细化，而且职工群众可以通过立体复合式经营，大力发展林下经济，实现森林资源的深度开发和利用。

　　3、这次改革一个创造性的举措，就是建立了活立木市场。通过建立活立木市场，把林木、林地资产变成资本，由资本进入市场的环节，实行活立木市场流转，突破了“前人栽树、后人乘凉”的概念，变成当代人栽树，当代人就能马上受益；突破了过去只有把林子砍了才能实现价值的概念，开创了国有林区活立木增值、活体流转，经济效益、生态效益并行不悖、共赢双收的先例。

　　4、这次改革的一个关键之处，就是通过资本运营、资本流转，有效地激活了民间资本，解决了森林培育投入乏力问题。过去国有林区森林培育的投入一直是靠国家的育林基金，随着木材产量逐年下调，伊春林区的育林基金提取总量相应减少，国有更新造林数量大幅度减少，许多需要更新的迹地未得到及时更新和改造，甚至有很多林间公路也因无资金投入而弃养。而实行林权制度改革，一下子敞开了民间资本进入的闸口，职工群众投资林业发展营造民有林的积极性非常高涨，使国家投入不足部分得到了一定程度的补充。同时，为下一步引进战略投资者进入国有林区奠定了基础。

　　(二)林权制度改革的实施，将与天保工程的落实相得益彰。

　　自上而下实施的天保工程，虽然使国有林区得到了喘息之机，但还没有从根本和长远上解决森林资源恢复与发展的问题。而国有林区林权制度改革的成功实践，则补充了天保工程的单向外力作用，实现了对上政策争取、内部体制改革的双向联动；既有天保工程的“输血”，又有激发内部动力的“造血”；改革中实行经营承包一定50年不变，使天保工程这项阶段性工程向着更加长远的治本工程推进，达到相得益彰的效果。特别是，随着森林资源权属的民有化、具体化，使森林资源从真正意义上得到了有效保护；职工群众“花自己的钱办自己的事”，用自己的钱造自己的林，造林质量将大大提高，多年造林不见林现象将得到彻底扭转；在林主的精心巡防守护下，以往在民有林区域和周边地块，烧了林子不心疼，甚至故意纵火烧山的现象必将消失，森林安全系数将会大大提升。

　　(三)林权制度改革的实施，将使森林的“三大效益”得到充分发挥和释放。

　　林权制度改革，是一项利国、利企、惠及林区职工群众的系统工程，必将有力地推进经济、生态和社会三大效益的综合平衡、协调共进。

　　1、经济效益显而易见。国家通过林地林木的承包和转让，获得大量改革收益；林业职工通过对森林资源的立体综合经营、发展林下经济和家庭经济，取得长久稳定收益，等于每一家都开办了一个“绿色银行”。据初步综合测算，按现行的木材市场价格，如果流转8万公顷现有林，30年后约可收益72亿元；如果发展60万公顷民有林，30年后约可收益540亿元，并且国家和企业可节约育林投入10亿元(现行营造林成本1650元／公顷)。这将有力缓解森工企业危困局面，提高职工现实收入，为新林区建设提供物质保障和财力支撑。

　　2、生态效益后势强劲。通过把森林资源交给林业职工分户承包经营，可以有效地解决防火、护林、造林等一系列问题，森林的恢复发展速度必然加快，林分质量必将大幅度提高，森林生态系统的整体功能必将进一步增强，森林涵养水源、保持水土、防风固沙的作用也将得到加强，不仅对于恢复和改善小兴安岭的生态环境起到决定性作用，而且对于保障松嫩平原和三江平原两大“粮仓”的安全，对于维持黑龙江和松花江两大水系及其流域的生态平衡，对于保障国家生态安全将发挥重要作用。

　　3、社会效益稳定持久。大力发展民有林，随着民间资本的大量进入，必然带来营林产业的加快发展和就业岗位的大量增加。实施三林流转，以可流转的资源抵顶工资和其它职工欠款，不仅可以使拖欠职工工资及医药费等历史遗留问题得以逐步解决，有效地减轻森工企业包袱，而且把林业职工转变成投资者，既扩大了就业渠道，缓解社会就业和职工下岗再就业的压力，又大幅度增加林业职工收入，还可以有效解决社会稳定等问题。这对于林业职工奔小康，对于林区和谐社会的构建，具有重大的现实和历史意义。

　　总之，实施国有林权制度改革，是对国有林区长期固守的单一国有国营管理体制的重大突破，是解决国有林业体制性矛盾的第一步，也是关键一步，同时为国有林区最终解决资源性、结构性、体制性和社会性等四大矛盾、走出“两危”困境，实现经济转型，闯出了一条新路。只要沿着这条路坚持继续走下去，国有林区一定会发生翻天覆地的变化，社会主义新林区必将呈现出勃勃生机!前一页4