《瞭望》文章：“上合组织”的演进

　　文/《瞭望新闻周刊》记者刘延棠

　　5月30日，上海合作组织成员国首次议长会晤在莫斯科举行，各国议长共同签署了《联合声明》。上海合作组织机制建设走出重要一步。加强议会合作，协调各国立法机构的有关活动，将为上海合作组织各领域的合作提供更加坚实的法律保障。

　　上海合作组织是第一个在中国境内宣布成立、也是我国第一个和目前惟一一个以城市命名的国际组织。2006年，既是上海合作组织成立5周年，也是它的前身“上海五国”机制形成10周年。经过多年的建设与发展，上海合作组织在国际和地区事务中的影响日益扩大，成为重要的地区性组织。

　　上海合作组织的前身是“上海五国”会晤机制。1989年5月，苏联共产党总书记戈尔巴乔夫访华，中苏两国实现了关系正常化。6个月之后，中俄两国的军事专家和外交官，从1989年11月开始，就边境地区加强军事领域信任和相互裁减军事力量问题举行谈判。苏联解体后，原先中苏双方一对一的边界谈判转为中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦的五国两方谈判。在经历了7年22轮谈判后，两方在1996年就《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》达成一致。1996年4月26日，中俄哈吉塔5个国家的元首在上海举行首次会晤，并签署《中国同俄哈吉塔关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。

　　从此，“上海五国”会晤机制正式建立。其重要意义是，五国元首会晤机制将中国为一方、独联体四国为另一方的“双边关系推上了一个新的台阶，形成了好邻居、好朋友、好伙伴这一新型国家关系”，使双方在其他领域的合作“步入健康有序的轨道”。此后，五国领导人从建立边境地区军事互信入手，经过不懈努力，把相互合作逐步扩大到维护地区安全和稳定等广泛领域。

　　1997年4月24日～25日，五国领导人在莫斯科签署《在边境地区相互裁减军事力量的协定》，为后来中国与四国在双边基础上解决边界问题奠定了基础。这个协定是亚太地区历史上第一个国家间的裁军文件，它对维护亚太地区乃至世界的和平、安全与稳定提供了一种不同于冷战思维的安全模式。而后又经过1998年、1999年和2000年的三次峰会，五国间的合作进一步扩展至政治、外交、文化、经贸等各个领域，“上海五国”会晤机制逐步发展为一种多边合作体制。

　　在这期间，国际形势发生深刻变化，欧亚大陆的地缘政治格局也经历了深刻调整。突出表现在中亚地区内部和周边地区出现了新的安全形势与合作需要，要求“上海五国”进一步扩展彼此间合作的内容，使该机制发挥更大的作用。

　　首先是1996年以后阿富汗内战局势急剧变化，加重了有关国家对中亚安全与稳定问题的担忧。1996年9月，塔利班武装在军事上不断取得胜利，并占领了位于北部的首都喀布尔，继续北上夺取对整个阿富汗领土的控制权的势头迅猛。其次，中亚地区恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”活动有增无减，并直接影响到国家安全。合作打击三股势力刻不容缓。此外，1997年以后美国和北约势力正式进入中亚地区，使得中亚安全形势更趋复杂化。1997年3月，美国总统国家安全顾问伯杰表示，“高加索和中亚在美国对外战略中应该是被特别关注的地区”。当年9月15日，美国领导的北约首次与中亚国家在哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦境内举行了以“中亚维和营”为形式的军事演习。美国出动了8架空军运输机和第82空降师的600名官兵参加演习，并在1998年和1999年又连续进行了多次演习。但事实表明，美国势力介入中亚问题并没有对地区不稳定因素起到抑制作用。

　　在这样的形势下，“上海五国”一致认为，已有的会晤机制已不能适应地区与多边合作的需要。2000年7月5日，“上海五国”元首在塔吉克斯坦首都杜尚别举行第五次会晤，并签署《杜尚别声明》。乌兹别克斯坦总统卡里莫夫列席了会议，并正式提出参加“上海五国”元首会晤机制的申请。各国元首一致表达了将元首会晤机制发展成为区域性多边合作组织的共同愿望。2001年6月15日，上海合作组织在中国上海宣告成立。

　　国际问题专家认为，“上海五国”机制到上合组织的发展过程，是当代国际关系中一次重要的外交实践。它首倡了以互信、裁军与安全合作为内涵的新型安全观，丰富了以结伴而不结盟为核心的新型国家关系，提供了以大小国家共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式。它所培育出来的“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”的“上海精神”，不仅是成员国处理相互关系的经验总结，而且对推动建立公正合理的国际政治、经济新秩序具有重要的现实意义。

　　当今世界，国际局势总体上继续趋向缓和，但人类生存安全面临着新的挑战与威胁。环境污染、贫困、贩毒、难民等全球性问题日益突出；恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”的破坏有增无减。为了解决共同面对的问题和应对新的挑战，各国各地区加快了区域合作的步伐。上海合作组织的建立，也正是顺应了这一时代潮流。

　　让人意想不到的是，在上海合作组织正式成立后不到3个月的时间里，“911”事件爆发。国际反恐联盟在阿富汗展开的军事行动，引发了中亚地区地缘政治形势急剧变化，上海合作组织的正常发展环境受到严重冲击。加强上海合作组织内部的机制化建设，协调各国对世界和地区形势发展、变化的基本立场，提高在地区安全等重要领域中的合作效率，成为亟待认真解决的问题。

　　2002年6月，上海合作组织成员国第二次元首峰会在俄罗斯的圣彼得堡举行，6个国家的领导人签署了《上海合作组织宪章》、《关于地区反恐怖机构的协定》和《上海合作组织成员国元首宣言》三份重要法律、政治文件。这是上海合作组织加强自身建设、提升合作层次、加大反恐力度所采取的三大战略举措。文件标志着该组织从国际法意义上得以真正建立。

　　上合组织成立5年来，各成员国在军事、安全、司法、经贸、文化等各领域和各层次的合作相继展开。当前，上合组织的活动涵盖国际合作的主要领域，包括维护中亚地区的和平、稳定和安全；应对新挑战和新威胁，首先是打击恐怖主义、分裂主义、极端主义、非法贩运毒品和武器、跨国犯罪；发展经济、科技和文教合作，改善人民生活和提高生活质量，解决非法移民问题；加强政治合作，就重大国际和地区问题举行磋商和协调立场等。上合组织合作范围和深度取得了长足的进展。

　　首先，解决了历史遗留的边界问题。本着互信互让、和平共处的精神，经过多年谈判，在“上海五国”会晤机制和上海合作组织的框架内，中俄、中哈、中吉、中塔先后解决了中国西部边界的遗留问题。2004年10月，俄罗斯总统普京访华时中俄双方签署《关于中俄国界东段的补充协定》，使中俄第一次以法律形式明确标示出两国完整的边界线。边界问题的解决，为成员国之间发展多领域各层次的睦邻友好合作奠定了坚实基础。

　　其次，在安全领域开展了卓有成效的合作，维护了本地区形势的整体稳定。“911”事件后，上海合作组织成员国加强了以打击本地区恐怖主义、极端主义和分裂主义“三股势力”为中心的反恐合作，进一步增强了成员国间的相互信任。

　　上海合作组织是最早打出反恐旗帜的国际组织之一，在协调各国反恐合作方面发挥了重要作用。在成立之日，六国元首就签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，后来又在塔什干设立了地区反恐怖机构。在上海合作组织的框架内，各成员国在开展情报交流、司法协助等方面进行了卓有成效的合作，已举行了3次联合军事演习。今年的3月29日，上海合作组织地区反恐机构理事会第六次会议在乌兹别克斯坦首都塔什干举行，与会代表签署了15份文件，其中包括《2007－2009年上海合作组织成员国在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义领域的合作纲要》。4月26日，上海合作组织成员国国防部长会议在中国北京举行，部长们商定2007年在俄罗斯联邦境内举行下一次联合反恐军事演习。为协调演习组织和实施的相关问题，决定成立上海合作组织成员国国防部专家组。

　　第三，组织建设稳步推进。5年来上海合作组织通过了几十份合作文件，奠定和完善了组织的法律基础，建立了稳定的合作机制。从“上海五国”会晤机制发展到现在，上海合作组织成员国之间已建立了多层次的定期会晤机制，机构建设也取得进展。

　　在会议机制方面，除每年一次在成员国轮流举行的元首峰会外，成员国政府首脑（总理）每年举行一次例会，重点研究组织框架内多边合作的战略与优先方向，解决经济合作等领域的原则和迫切问题，并批准组织年度预算。在其下，还分别设有外长、经济、交通、文化、国防、执法安全、监察、民政、边防等年度定期会晤机制。通过这些高层会晤，成员国间的合作从军事安全领域逐步扩展至政治、外交、经贸、科技、文化、司法等各个方面。

　　目前，上海合作组织有两个常设机构。一是上海合作组织常设行政机构──秘书处。2004年1月15日正式在北京建立并开始工作。首任秘书长为中国前驻俄罗斯大使张德广。北京秘书处的建成，意味着上海合作组织步入了正式国际组织的行列，为上海合作组织参与国际社会的积极发展进程提供更大的活动空间。另一个是总部设在乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐怖机构，2004年6月正式启动。首任执委会主任为维捷卡西莫夫（乌兹别克斯坦人）。

　　第四，在互惠、互利、共赢原则的基础上，开展了密切的经贸合作，商定和启动了一些大的合作项目，促进了各成员国经济发展。

　　上海合作组织成员国总面积达3018.93万平方公里，约占欧亚大陆面积的3/5；人口14.89亿，约占世界人口的1/4，区域内经贸合作潜力巨大。早在“上海五国”时期，1998年各国元首签署的《阿拉木图宣言》即已将“发展平等互利的经济合作”作为五国间探索新的合作领域提出。到2001年上海合作组织正式成立时，在《成立宣言》中对“在上海合作组织框架内启动贸易和投资便利化谈判进程，制定长期多边经贸合作纲要”作了更加明确的规定。同年9月，上海合作组织第一次成员国总理会晤在阿拉木图举行，一致决定启动六国多边经贸合作进程。

　　2003年9月在北京举行的成员国总理第二次会晤着重讨论了上海合作组织经贸合作问题，签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》等文件。

　　2004年9月，成员国总理第三次会议在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行，会议重申推进区域经济合作是当前上海合作组织工作的另一个重点。会议通过了《关于<上海合作组织成员国多边经贸合作纲要>落实措施计划》等9个决议。会议批准的多边经贸合作纲要落实措施计划涉及11个领域的127个项目。现阶段，成员国已建立了质检、海关、电子商务、过境运输、投资促进5个专业工作组，并正在酝酿成立能源和通信工作组，负责研究和协调相关领域合作。

　　2005年10月在莫斯科举行成员国第四次总理会议，总理们商定将在互利和平等的原则基础上，加大发展经贸合作和改善投资环境的工作力度。会议还讨论了在交通、环保、人文、教育及其他领域的合作问题。

　　在2004年的塔什干元首峰会上，胡锦涛主席代表中国政府宣布向上海合作组织其他成员国提供9亿美元优惠出口买方信贷。在2005年的阿斯塔纳峰会上，他又代表中国政府宣布中方愿为落实这笔贷款提供更为优惠的条件。目前，这笔贷款已基本落实。

　　目前，以能源、交通合作为主要内容的经贸合作正在逐步推进。

　　第五，积极开展国际合作，对外交往日益增多，影响进一步扩大。在2004年举行的塔什干元首会议上，上海合作组织获得联合国大会观察员地位；与东盟、独联体、欧亚经济共同体签署合作文件，建立联系；启动了观察员机制，蒙古获得观察员资格；启动上海合作组织——阿富汗联络组机制。2005年的阿斯塔纳元首峰会决定吸收巴基斯坦、伊朗和印度为观察员国。上海合作组织在国际社会影响力增大，威望不断提高。□