《瞭望》文章：对民爆品实行产销许可证制度

　　文/《瞭望新闻周刊》记者陈泽伟

　　日前，新的《民用爆炸物品安全管理条例》正式颁布，并将于今年9月1日起施行，现行条例同时废止。新条例对1984年发布施行的《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》作出了全面修订。

　　在我国的现行管理体制下，国防科工委负责民用爆炸物品生产、流通环节的管理。国防科工委民用爆破器材监督管理局局长林菊生在接受《瞭望新闻周刊》专访时指出，新条例的实施，将给我国民爆行业的发展和管理带来积极的变化并产生深远的影响。

　　新条例应运而生

　　林菊生分析说，一方面，现行条例的一些规定已经很不适应民爆产品安全管理工作的实际需要。1984年1月，国务院公布实施了现行条例，对于依法管理民爆产品、保障公共安全和人民财产的安全发挥了重要作用。特别是2001年以来，国防科工委和公安部加大了对民爆产品的管理力度，爆炸事故和盗抢案件连续5年大幅度下降，但民爆产品安全管理仍有很多隐患，安全生产形势依然严峻。

　　针对这一情况，新条例中设置了严密的许可制度和备案制度，对民用爆炸物品的生产、流通进行严格管理。国防科技工业主管部门作为民用爆炸物品生产、销售的安全监督管理部门，负责民用爆炸物品生产、销售的许可及安全生产许可。设立民用爆炸物品生产企业，应当遵循“统筹规划、合理布局”的原则，国家核定生产企业生产的品种和产量，企业不得超出许可内容进行生产。同时，民用爆炸物品的销售也只能在由省级国防科技工业主管部门许可的单位和范围内进行，确保爆炸物品不流入社会或不法分子手中，保障人民生命财产安全和社会公共安全。

　　另一方面，现行条例已不适应当前市场经济发展对民爆行业发展的要求，也不利于民爆行业自身的可持续发展。

　　现行条例施行对于依法管理民用爆炸物品、保障公共安全和人民的生命财产安全，发挥了重要作用。但1984年制订的老条例具有很强的计划经济时代色彩，国家对民用爆炸物品的生产“实行严格管制”，民用爆炸物品属于“国家计划分配物资”。国家对民爆产品的生产、经营、销售、运输与使用等“实行严格管制”，各个环节都实行严格审批，企业无自主经营权，限制了生产企业的发展，造成了生产、销售与使用之间的严重脱节。

　　林菊生说，在市场经济体制下，计划经济色彩浓厚的现行条例显然已不适应民爆行业发展的要求和管理的需要。对于民用爆炸物品这种易燃易爆的高危产品，如何处理好严格管理与商品自由流通的关系，是这次修订条例过程中考虑得较多的问题。

　　首先，政府部门对民用爆炸物品销售行为的管理由事前审查改为事后备案。新条例规定，销售民用爆炸物品的企业应当在买卖成交之日起3日内向省级国防科技工业主管部门备案；同时，加大对违法违规行为的处罚力度，将市场经济体制下商品流通与政府监管有机结合起来。

　　其次，允许民用爆炸物品生产企业可以自主销售本企业生产的产品，给予生产企业应有的市场主体地位。而在老条例中规定，生产企业不能直接面对用户，其产品只能卖给具有销售资质的流通公司，限制了生产企业的自主经营权，造成了生产与使用之间的严重脱节。

　　林菊生同时指出，新条例从依法行政的角度出发，在进一步完善了安全管理制度、明确规定了政府有关主管部门对民爆产品的安全管理责任、加大了对违法行为的处罚力度的同时，更加突出了政府对企业的服务职能。在企业申请行政许可事项方面，进一步规范了申请程序、明确了申请条件，简化了审批环节，避免了政出多门、重复设置许可现象，更符合公平、公正、公开的行政管理要求，为企业提供了更多的便利。同时将销售许可管理下放到省级国防科技工业主管部门，充分发挥省级政府部门的监管作用，提高了行政机关为企业服务的效率。

　　继续破解“小、散、低”难题

　　民用爆炸物品归口国防科工委管理以来，生产流通企业不断压缩，但到目前为止，民爆行业“小、散、低”问题依然比较突出。

　　林菊生告诉《瞭望新闻周刊》，民用爆炸物品品种多，应用领域广，管理起来难度不小。据了解，民用爆炸物品分为工业炸药、工业雷管、油气井用爆破器材、地震勘探用爆破器材、特种爆破器材、其他爆破器材、原材料等8大类、39个品种、378个产品，使用单位13.5万个，储存库房5.4万个。广泛应用于矿业开采及能源建设、建筑、各种运输方式的交通建设、农业及水利建设、地震勘探、化工以及国防建设等领域。“十五”期间，在我国经济快速发展的拉动下，民爆各类产品市场持续保持了产销两旺的发展态势，主要产品产销率均达99.5%以上。民爆行业工业炸药年产量由128万吨增长到240万吨；工业雷管年产量由21亿发增长为32亿发。

　　民爆行业最早是由军工的弹药企业为支援国民经济建设转产而来，还有相当一部分企业是在计划经济时期多头管理的体制下各部门自行审批的各类矿山自用炸药厂。上世纪六七十年代，为了大搞农田水利建设，全国各地建设了大量小炸药厂。到了80年代初期，全国民爆器材生产企业数量多达1000余家。

　　1984年国务院颁布《民用爆炸物品管理条例》后，逐步规范了对民爆行业的管理。到1998年国防科工委归口管理民爆器材生产、流通企业时，民爆器材生产企业减少到442家，流通企业有1900多家。

　　国防科工委归口管理以来，在推动民爆行业技术进步，规范生产流通企业的设施方面做了大量工作。在生产方面，生产企业的连续化、自动化水平有了较大提高，生产企业数量进一步压缩到394家；在流通方面，国防科工委统一了流通企业仓库建设规范，约有60%的流通企业仓库因外部安全距离不足而搬迁重建，约30%的流通企业因不符合规范要求而就地实施了改造，部分流通企业调整关闭。目前，流通企业数量已减少到1728家。

　　虽然如此，民爆行业“小、散、低”问题依然比较突出，给安全生产带来了很大的压力。林菊生分析说，一是企业规模小，在394家生产企业中，近一半企业炸药生产规模在年产5000吨以下，难以形成规模化生产。二是布局散，民爆生产企业和流通企业分布在全国31个省区市，管理难度大。三是由于以上原因，导致产业集中度低、企业经济效益差，安全生产投入少，危险品生产加工设施设备陈旧，工艺技术和生产方式落后，生产技术水平、专业技术人员比例低，危险作业场所生产人员集中，安全事故隐患多。

　　以发放许可证为契机强化监管

　　《瞭望新闻周刊》了解到，国防科工委将按照新《条例》的有关规定，以发放民爆企业生产许可证、销售许可证为契机，解决民爆行业“小、散、低”的状况。“十一五”期间，将重点放在产业结构调整、推动科技进步、强化安全生产管理方面。主要思路是：以深化结构调整为主线，充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进结构布局优化升级，提高产业集中度和安全生产水平，促进安全生产长效机制的建立，转变经济增长方式和经营服务模式，确保民爆行业健康、协调、可持续发展。到“十一五”末期，民爆生产、流通企业将大幅度减少。

　　林菊生透露，一系列具体措施也正在紧锣密鼓的筹划之中。

　　首先，对民爆企业统筹规划，合理布局。国防科工委已要求各地民爆行政主管部门在其“十一五”规划中对所属民爆生产、销售企业进行整合规划。结合生产许可证的发放，将对整合后的民爆生产企业的品种和产量进行重新核定，通过资源的优化重组，形成更加合理的民爆企业生产布局。

　　其次，抓紧新《条例》配套法规建设。按照新《条例》赋予的职责，结合行政许可事项，抓紧重新制订《民用爆炸物品生产许可实施办法》、《民用爆炸物品安全生产许可实施办法》、《民用爆炸物品销售许可实施办法》及《民用爆炸物品进出口管理办法》等规定，并以部门规章的形式下发实施。在以上规章中将进一步明确民爆生产和销售企业的准入条件、设立的申请程序及要求；产品进出口审批程序及要求；新产品鉴定、命名、试制和生产线验收等管理规定，严格民爆行业管理，为民爆行业依法行政提供依据。

　　三是提高准入标准。《民用爆炸物品安全管理条例》出台后，结合新的民爆产品生产许可证换发工作，对企业的注册资金、安全条件、技术水平、环保、人才状况、生产能力、产品结构、市场需求等因素重新进行考察、审核，提高企业准入门槛。对于不符合要求的企业，责令其限期整改。凡在限期内达不到整改要求的，将依法关闭，不予许可。

　　四是健全安全生产监管体制。各地国防科技工业主管部门和民爆企业所在地方政府主管部门应建立或明确民爆安全生产监管机构，并明确对所辖地区民爆企业的安全监管职责。

　　五是加大监督检查力度。组织重点地区的安全生产和行政执法大检查，深入落实行业管理各项规章制度，把安全生产责任制切实落到实处。对违反行业管理规章制度、安全生产责任落实不到位以及违法组织生产销售的企业依法惩处。