“三大员”齐作案查出一个牵出一窝 管辖权模糊法律界定不清困扰办案

　　检察官揭秘村官犯罪背后根源

　　新闻快读

　　我国总计有68万个行政村、500万名包括村党支部书记和村委会主任在内的村官，他们掌控着农村政务乃至村民生活的大事小情。

　　然而，近年来，这个群体中的犯罪现象愈演愈烈。统计数据表明，违纪违法的村干部主要是掌握实权的村支书、村委会主任和村会计这“三大员”。

　　山东省济宁市微山县检察院调查发现，一些村官采用隐瞒收入暗中私分、直接和挪用的方法，将黑手伸向各类补偿款。同时，由于村官犯罪法律界定和查处职权上的模糊，困扰着检察官们。

　　“板子不能只打在村官身上”。通过办案检察官们发现，村官犯罪是表象，制度失控是根源。

　　村级财务制度不健全、村干部之间分工不明、至今也没有明确的主管部门、村委会既是“运动员”又是“裁判员”等等原因，为村官犯罪提供了缝隙。

　　针对这种局面，检察机关开出了药方：加大对村级财务监督、检查的力度，村账镇管要落到实处。

　　面临问题

　　管辖权模糊可能出现检察公安两不管状态

　　未协助政府从事行政管理者能否直接定罪

　　易出问题的“三大员”

　　全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》将村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动界定为

　　7种：

　　(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；

　　(2)社会捐助村自治事物款物的管理；

　　(3)国有土地的经营和管理；

　　(4)土地征用补偿费用的管理；

　　(5)代征、代缴税款；

　　(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；

　　(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。

　　根源一：村级财务制度不健全，没有建立或实施整套的财务收支审批和经办制度。具体来看，乡镇统筹管理一部分，各村自己另设账目管理一部分，监督管理体系明显混乱。

　　根源二：村干部之间分工不明，造成财务管理混乱失控。一些地方，村会计、村主任和村支书因具备亲缘关系，实际上钱账不分，坐收坐支，缺乏制约。

　　根源三：当村干部凭借家族和宗派势力“称霸”一方，往往以个人好恶乱开财务口子，为一己私利贪污和挪用公款时，村民对其所作所为不敢监督。

　　根源四：村干部作为一个特殊群体，似乎还没有明确由哪个部门主管。现实存在谁都管又谁都不管的现象，对村干部未能进行有效的监督。村民代表不清楚财务家底，找不到问题所在，无从揭发问题；乡政府的监督也常是面上的工作，缺少深入调查。

　　根源五：村委会既是“运动员”又是“裁判员”。按照村民委员会组织法的规定，村委会是村民的自治组织，然而，实际上是“三块牌子，一套人马”，集政、事、企于一身。如此状况为村官犯罪提供了缝隙。

　　村官犯罪有何特点

　　犯罪嫌疑人绝大部分是村级基层组织的主要负责人。

　　犯罪的形式和手段简单原始。

　　共同犯罪现象突出。

　　涉案金额不大，但作案时间跨度长，涉及面广，危害大。本网记者杜萌 本报见习记者 张学锋

　　“西边的太阳就要落山了，微山湖上静悄悄……”

　　自电影《铁道游击队》1956年问世，一曲《弹起我心爱的土琵琶》50年来久唱不衰，令日寇闻风丧胆的铁道游击队与微山湖美丽的景色总与山东省济宁市微山县紧密相联。

　　可就是在这美丽的景色中，曾经发生过猖獗的村官犯罪事件。

　　“出事的村官一个接一个，不整顿不行了。”在预防和打击村官职务犯罪方面取得了战绩的微山县检察官们，回想起当时的情形，发出这样的感慨。

　　中国村社发展促进会2005年5月公布的数字，我国总计有68万个行政村、9亿农民、500万名包括村党支部书记和村委会主任在内的村官，他们掌控着农村政务乃至村民生活的大事小情。

　　村官犯罪有什么特点？检察机关又是如何进行防范的呢？记者近日专程赶赴微山县采访调查。

　　“三大员”齐作案查一个带出一窝

　　“最近几年，我们收到了不少群众举报，都是有关各地村官不守‘规矩’的。”微山县检察院检察长刘汉瑞告诉记者，“查处村官几乎成了检察院的主要工作之一。”

　　2005年春节刚过，检察院收到了一份由142位村民联合签名的举报信，信是韩庄镇前性义村3位村民来递交的。信中控告该村党支部书记、村委会主任和村会计大权独揽，村务、账务不公开，可能存在职务犯罪行为。

　　接到群众的举报，微山县检察院立即派出4名检察官到前性义村调查了解情况。

　　根据该案的主要经办人，县检察院反贪局侦查二科检察官刘传书回忆，检察官们进村后直接找到村支书王某和村主任王某，调取了该村1999年以来所有的账目，又找来村现金出纳刘某盘点库存，发现缺款30多万元。去年3月1日，他们便对这3人采取了强制措施。经审讯，出纳刘某交代了23万元被村支书和村主任擅自批准借给各自的亲属使用，另外11万元被刘某自己挪用的犯罪事实。

　　这个案子只是近年来微山县检察院查办的村官职务犯罪案件中的一个案例。

　　据了解，2004年至今，微山县检察院共受理查办涉农职务犯罪案件线索32件，涉案金额330余万元。立案侦查涉农职务犯罪17件28人，其中，贪污、挪用公款案13件22人，占立案涉农职务犯罪案件总数的76%。

　　“村支书、村主任和村会计‘三大员’齐作案，大案窝案凸显。”刘汉瑞说，从微山检察院近年来所查处的案件看，犯罪嫌疑人多集中在这“三大员”上。“三大员”实施犯罪时往往利用自身的职务便利，要么相互勾结，共同作案；要么各自为战，中饱私囊；要么拉拢腐蚀国有企业、乡镇干部，共同腐败。

　　“三大员”往往一起被查处，且案件的性质一致，有的连同国有企业、乡镇干部一起被查处。刘汉瑞说这是“查出一个，带出一窝”。

　　犯罪手段大同小异隐瞒侵吞挪用公款

　　微山县地处矿区，辖区内大中型煤矿16座。靠近煤矿的村子所得塌方地补偿款少则几十万元，多则几百万元，如此巨款，早已成了村官们垂涎的唐僧肉。2005年查处的欢城镇、付村镇部分农村职务犯罪案件，犯罪对象就是集中在附近几大煤矿拨付的塌方地补偿款上。

　　而这几年，各乡镇加大开放、招商引资力度，建房、修路、建厂等基础建设用地大幅度增长，由此而产生的土地征用费、补偿费等便成为村官们非法攫取的另一块“唐僧肉”。2005年查处的欢城镇后寨门口村村支书、村主任和村会计合伙贪污土地征用赔偿款三十余万元案就属这类。

　　“手法直接、简单，肆无忌惮。”刘汉瑞将村官犯罪的手段分成3类：隐瞒收入暗中私分、直接侵吞、直接挪用。

　　2005年，查处的某村“三大员”私分公款31万元案，村干部将有关部门拨付的专项款物直接截留装入了个人腰包。

　　2005年，韩庄镇某村书记将有关单位支付给他们村的土地征用补偿费24万元，直接挪给自己的儿子和女婿做生意。

　　2004年，欢城镇某管区3个村支书和管区书记集体私分公款10万元案，就是这些农村干部将本应属于农民的各类款项以发补助奖金的名义，暗中密谋私分了。

　　法律界定不清困扰办案人员

　　在查办村官犯罪过程中，最让一线办案检察官们困惑的，来自于相关法律界定的模糊性。

　　中国人民大学法学院教授黄京平告诉记者，长期以来，我国司法界对“村官”的身份认定存在很大争议。“村官在法律上不是个确切的概念。个案中要看具体细分的职责，还要看其行为发生的领域、行为发生的影响，才能对特定的行为作出评价。”

　　直到2000年4月全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》，才把“村官”正式定义为从事公务的人员，对其7种行为定性为“贪污、受贿和挪用公款等犯罪”。也就是说，只有协助人民政府从事行政管理工作，才构成职务犯罪。

　　“这就产生一个问题，如果职务犯罪的主体是基层党组织负责人，又没有在村委兼任职务，能不能直接定罪？”

　　理论上的分歧会导致司法实践中不一致。让黄京平担心的是，从整体上看，这势必影响到执法效果的统一性，从而影响到法律的完整性和统一性，这类案件判决后的社会效果恐怕难以让老百姓接受。

　　“目前的立法形式并没有堵严预防村官职务犯罪的大堤。”微山县检察院反贪局综合科科长孙红山告诉记者，在7种行为之外，单纯的自治事务，如架桥筑路、兴修水电、集资办厂、建设村庄、筹建农贸市场等等不断出现，这些活动中都可能滋生村官腐败。而最高人民检察院《关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》第三条，明确将这些单纯的自治事务中的职务犯罪排除在检察机关管辖范围之外。

　　此外，模糊的管辖权也让检察官们感到无所适从。

　　按规定，村官在管理村民自治事务的过程中，利用职权侵占集体财物、挪用集体资金的，是以“职务侵占罪、挪用资金罪”论处的，由公安机关立案侦查。但是，在司法实践中，村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，二者往往交织在一起，这就使得管辖权变得模糊，容易出现检察机关与公安机关两不管的状态，给犯罪分子以可乘之机。

　　村务公开民主理财筑牢预防犯罪大堤

　　微山县欢城镇，西与江苏省的沛县为邻，东与山东省的枣庄市接壤，素有“一桥分两省，十里连三县”之说，镇内有省、市、县属煤矿8座，10个生产井口，是微山县的经济强镇。

　　“然而，村镇经济发达了，村财政的‘腰包’鼓起来了，村官职务犯罪也随之增多了。”欢城镇党委书记胡勤壮向记者坦言，“全镇77个村，曾有12个村的村民向上级反映过村干部违法犯罪的问题。”

　　2005年3月，欢城镇后寨门口村村支书、村主任和村会计共同贪污土地征用赔偿款三十余万元案被查处后，微山县检察院于6月16日向欢城镇党委、政府发出了一份《检察建议书》，建议欢城镇党委、政府“加大对村级财务监督、检查的力度，村账镇管要落到实处”。欢城镇党委、政府痛下决心，由此拉开了微山县村务公开、民主理财改革的序幕。

　　“我们村从村民代表中选举产生民主理财小组和民主监督小组。村里一切开支，小到几十元，大到上百万，两个小组随时进行检查监督，超过一千元的村级开支，两个小组的成员就要到现场进行全程审核监督。”欢城镇后寨门口村新任村支书兼村主任张友善告诉记者。

　　“我们是动真格的，不合理的就坚决不盖章。我们不盖章，村干部就没法支款。”刚从田间干完农活回家的民主理财小组成员张岩对记者说。

　　一同回家的民主监督小组成员张永平补充说，“一般晚上八点左右农活干完了，我们就去监督检查村里的账目。发现问题，随时提出意见。每月公布一次，乡亲们都信赖我们，支持我们，我们的腰板也就硬了。”

　　记者了解到，民主理财小组和民主监督小组的成员是经过层层选举选出的村民代表，他们无偿服务村民，干的都是实事，在村民中很有威信。

　　王之珍，这位曾在微山县检察院从事过多年农村反贪工作的留庄镇副镇长，领着记者参观了他们的“村级财务会计管理服务中心”和“村级事务管理服务中心”。

　　记者走进村级财务会计管理服务中心，一位报账员正在大厅里填写报账表。他姓满，来自满口村。记者发现，他手中的报账单，小到几十元，大到上万元，近三十张单据，记得很详细。小满填完报账表之后，交给了中心的管理员，管理员迅速地将其一笔一笔地输进了电脑。

　　王之珍在一旁介绍说，通过成立该中心，镇里对村账、款进行统一代管，村里不再设会计，只设一名报账员。对于五千元以上的财务支出，由村两委提出申请，经村民代表大会或村民大会讨论表决后，交村级事务管理服务中心核实，再由镇长签字后才能到村级财务会计管理服务中心支款。中心管理员一旦发现开支不合理，可以随时将其抽出，不予入账。账目一式3份，电脑上保存一份，镇里的公开栏和村里的公开栏各张贴一份，3份账目必须一致才有效，村民们可以随时来查询、核对。

　　王之珍告诉记者，这两个中心建立以来，留庄镇还没有发生一起村官职务犯罪的案件。

　　在留庄镇一村村委会办公室门口的墙壁上，记者看见了村财务公开栏，小黑板上用粉笔记载着“村支书外出考察费、修建下水道支出、自来水井电费、村改建车库工料费”等等，最小的一笔开支是“3元5角”。

　　“账目一贴出来，就抽空来看看。”村民小李告诉记者，有时他还到镇上的公开栏去核对一下，看有没有出入。

　　“这些预防村官职务犯罪的好制度，若真正发挥作用还有待时间的检验。”微山县检察官们深知预防村官职务犯罪任重道远，记者的采访本里录下了他们这样一些话语：

　　———加强村官民主法制教育，积极建立健全村官激励保障机制，落实村官的待遇，为他们创造良好的工作环境和条件。

　　———逐步建立村级组织自我运转的经费保障机制，使村官能够集中精力把农民的事情办好，也是遏制村官职务犯罪的明智之举。

　　———短期内根除村官职务犯罪毒瘤并不现实，惟有真正建立一套立体的、行之有效的预防制度，才是治本之策。（责任编辑：郑剑峰）