《瞭望》文章：国有资本经营预算制度有望出台

　　文/彭建国

　　“建立国有资本经营预算制度”，是党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的明确要求。为尽快落实这一重要任务，财政部和国资委达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制所监管的中央企业国有资本经营预算。目前，国资委正积极协调有关部门，抓紧研究建立央企国有资本经营预算制度的具体方案，年内有望出台。

　　把中央要求落实到位的需要

　　早在1993年，党的十四届三中全会就提出了“建立政府公共预算和国有资产经营预算”。

　　1994年通过的《预算法》及其次年通过的实施条例又一次提出建立“国有资产经营预算”。但之后这项提议无疾而终，很重要的一个原因就是当时的国资局隶属于财政部，这就决定了国资管理不可能从财政中独立出来。

　　伴随着地方政府探索国有资产管理体制的进程，上世纪90年代，深圳、上海等地开始探索国有资本经营预算制度或类似制度，广东、福建等许多地方也尝试建立了国有企业红利收缴制度、国有股转让收入的使用制度及相应的支出管理办法。

　　随着我国渐进式改革的不断深入，2002年党的十六大决定对国有资产管理体制进行重大改革，2003年4月国务院国资委正式设立，作为196家央企的出资人，这为建立国有资本经营预算制度作好了体制上的铺垫。

　　2003年秋，党的十六届三中全会重新明确提出要“建立国有资本经营预算制度”，2004年和2005年国务院的有关文件也多次强调要推进这项工作。

　　至此，国有资产经营预算制度的建立似乎水到渠成。国资委正是特设机构，代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。它编制的预算不是政府预算，是出资人的财务预算。

　　公共财政改革到位的需要

　　在经济管理方面，政府客观上具有社会经济管理和国有资产所有者管理两种职能。前者是凭借政治权力，以国家行政管理者身份对全社会各种经济成分的管理，并对国民经济收入进行分配与再分配，其目的是满足社会公共需要和整个国民经济发展健康有序地进行；后者是凭借财产权力，对国有资产经营收益进行分配与再分配，其目的是提高国有资产运营效益和国有经济在国民经济中主导作用的发挥。

　　我国现行的财政预算制度，是在政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能合二为一的基础上建立的。长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种做法混淆了税收和国有资产收益的界限，无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。

　　随着我国市场化改革的深入，政府作为公共管理者与作为国有资产的所有者两种职能必须分离。财政改革的基本方向，是建立公共财政。“公共财政”理论的提出，标志着国家财政应逐渐从竞争性领域退出。在这种背景下，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行。这样，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

　　国有资产出资人职能到位的需要

　　按照国务院授权，国资机构代表国家履行出资人职责，享有监管范围内国有资本收益的权利，体现了国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开的原则。

　　国有资产也具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权、处置权。只有建立国有资本经营预算制度，才能真正落实国有资本收益收缴。国资委作为政府特设的相对独立机构，代表政府履行出资人职责，管人管事与管资产相结合，责任、权力、义务相统一。出资人就是要享受资本回报的，不能享受资本回报，国资委就称不上完整意义上的出资人，也就没法履行出资人的其他职能。

　　比如，国有经济有进有退，必然就是要进的把资金投进去、要退的把资金抽出来，这样才能够对国企布局进行调整。没有国有资本经营预算制度，国有经济布局结构调整是句空话。

　　又如，我国的国有企业长期存在着出资人不到位、产权不清的问题，国有资本保值增值缺少制度保障。国资预算无疑是国资委最为看重的“管资产”的手段之一。对于国资委来说，没有资本经营预算就管不住企业的投资行为。通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。

　　目前，国有资产责任明确了，权利却没有完全到位；出资人代表机构有了，职能却没有完全到位。事实上如果权利不到位，责任不可能真正落实。根据现代企业理论，企业所有权是指剩余索取权和剩余控制权。如果国资机构不掌握企业的剩余索取权和剩余控制权，就不是真正的出资人，至少可以说出资人权利不完整。

　　因此，国有资本经营预算是出资人的一项重大权力，这关系到国资委能否真正成为监管有力、调控有效的国有资本运作机构。是否有国有资本的经营预算，实际上决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。

　　企业市场主体改革到位的需要

　　中国国企最初实行“统收统支”，即企业将所有利润上缴财政，然后再从国家财政那里获得投资和弥补亏损。1994年税制改革后，国企的税后利润全部归企业所有。有些企业既垄断了国有资源，又享受税收返还等财政支持政策，对处于竞争性领域的其他企业存在不公平倾向。国有企业没有向国家上缴税后利润，享有不需支付任何资本成本的优势，造就了众多由内部人控制的利益集团，客观上变成了实现企业公平竞争的体制性障碍。

　　在国家尚未建立国有资本收益收缴制度的情况下，企业拥有国有资本收益自由支配权，效益好的企业职工收入不断膨胀，而困难企业的职工却收入下降，由此产生了企业内部分配秩序混乱的弊端，日益导致社会分配不公，并积重难返。

　　部分国企的巨额利润结余，全部由国有企业自主支配，存在着很大的随意性，企业掌握的预算外资金容易乱投乱花，因决策失误造成的极大浪费、损失和各种形式流失的现象时有发生。

　　建立国有资本经营预算制度，国有企业就会像其他市场主体一样，向其资本所有者（出资人）上缴收益。这样，政府与企业的预算约束由软变硬，企业对政府的依附关系脱解，企业再难以依赖政府，政府也再难以干预企业，企业逐渐变成独立的市场主体。同时，也可创造企业公平竞争的体制环境，激活国有经济的活力。

　　此外，我国财政体制深化改革的方向是建立公共财政体制，按照公共财政理论的要求，政府财政支出的趋向主要是基础设施、社会保障、文化科技等具有公共性的领域，而具有经营性的、竞争性的国有企业已不在政府支出的范围之内。根据这一原理，我国目前政府财政已不再给国有企业注入资本金。在这种情况下，国有资本经营预算建立后，可以名正言顺地对国有企业补充资本金，特别是对国家必须控制的领域和对国家未来发展有重要影响的重要行业和关键领域进行投入，有利于国有企业做强做大。

　　加快国有经济布局结构调整的需要

　　国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大，国有资产布局分散、战线过长在很大程度上造成了国有企业竞争力不高、经济效益低下、专业化水平低。目前，不少并没有投资机会的国有企业非常有钱，钱太多了以致不知道该怎么用；而有一些国有企业正好处于产业爬坡的时候，特别需要集中投入，却资金不足。作为一个经济体系来说，这种资金配置显然不合理。

　　根据中央要求加快国有经济布局结构的战略性调整，需要借助于国有资本经营预算，对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求，进行统筹规划，保证重点。通过制定切实可行的国有资本经营预算，确保新增国有资产的投资方向符合“有所为有所不为”的原则，增强对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位；同时要按照“有进有退”的原则，对现有国有资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场。通过国有资本经营预算，可以有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配与使用，引导国有资本投资方向和领域，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，促进经济结构的合理调整和优化升级，提高国有资本的集中度和竞争力，提高国有资本的营运效率，发挥国有经济在国民经济中的控制力、影响力、带动力。

　　综上所述，建立国有资本经营预算制度，是加快国有经济布局结构战略性调整的重要工具，是实施国有资产所有权管理的基本手段和实现国有资产保值增值的重要依托，是国资委有效履行出资人职责的重要方式，是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段，是落实国有资本保值增值责任和对企业负责人建立业绩考核和激励约束机制的重要保障，是促进企业健康稳定发展的重要举措。同时，也有利于从长远意义上推进公共财政体制建立，真正实现政企、政资分开，加快建设社会主义市场经济体制。因此，尽快建立实施国有资本经营预算制度，是建立健全社会主义市场经济的必然选择。□（作者为国资委研究中心副主任）