《瞭望新闻周刊》记者走访已正式通水的甘肃省南阳灌溉工程项目区，时过初春，触目依然是满坡旱地，当地村民说，这里吃水依然十分困难。

　　记者采访西北干旱省份多个调水工程后发现，由于前期论证不严谨、后期地方配套不足、开发模式落后等因素，有的项目屡屡出现工程效益发挥有限、后期调整困难等问题，有的甚至成为财政包袱。

　　前期论证不充分降低工程效益

　　西北调水工程普遍存在的第一个问题是工程目标宏大，超出了自然条件承受能力，并由于初期论证不严谨使工程效益降低。

　　记者调查发现，甘肃省“引大入秦”工程、南阳渠灌溉工程以及宁夏回族自治区的盐环定工程、扬黄扶贫灌溉工程，都存在最初设计目标过高难实现、部分规划不切实际等问题，不得不在建设过程中对工程目标一调再调，巨额投资的工程效益发挥十分有限。前期论证不科学使西北的一些大型引水扶贫工程患上了“先天不足”之症。

　　投资29亿多元的“引大入秦”工程是由黄河支流大通河向甘肃省秦王川地区引水的跨流域调水工程，设计年引水量4.43亿立方米，确定发展节水灌溉面积98万亩，安置移民8万人。然而1994年主体工程通水以来，到目前灌区实灌面积只有约40万亩，灌溉用水规模只有约1.4亿立方米，仅安置了5.64万移民，其中不少移民移入灌区十多年后，生活仍比较困难。

　　1995年12月正式批准建设的宁夏扶贫扬黄灌溉工程，最初计划6年时间投资30亿元，完成100万移民和200万亩土地开发，建成固海扩灌和红寺堡扬黄等4个灌区。其中吴忠市红寺堡开发区被称为全国最大的扶贫开发区，红寺堡灌区原计划开发土地100万亩，移民47.5万人。后由于移民引发灌区生态问题和原工程项目设计缺陷等原因，工程中期大幅调减移民和土地开发规模，其中红寺堡灌区调整为移民20万人、开发灌溉面积40万亩。目前宁夏扶贫扬黄灌溉工程已耗资30多亿元，但移民和土地开发规模尚未达到调减后的目标。

　　记者采访宁夏盐环定、甘肃南阳渠等人畜饮水和灌溉扶贫工程时了解到，这些工程不同程度地存在前期论证不足、工程设计缺陷多等问题，导致工程效益目标难以实现。

　　“可行性论证变可批性论证，是我国过去一些大型引水扶贫工程的通病。工程上马前的论证不充分是影响工程效益发挥的重要因素。”甘肃省引大入秦工程建设指挥部一位不愿透露姓名的干部说：“当初这些工程规划设计时的科技手段确实有一定局限性，但不可否认有故意夸大工程效益，强调灌溉面积和移民效益，增加工程可批性的意图。”

　　“引大入秦”工程的一个重大缺陷就是对灌区地理条件缺乏充分论证。从当时的航拍照片来看，秦王川是一马平川，只要有水就能发展。但现实证明原设计的灌溉面积无法达到，秦王川灌区海拔在1800米～2300米之间，内有许多小丘陵，很多土地无法自流灌溉，而且有数万亩土地或土层太薄或盐碱化严重，不适宜农作物生长。

　　对地理条件缺乏充分论证的情况普遍存在。记者在采访宁夏扬黄扶贫灌溉工程、甘肃疏勒河农业灌溉暨移民安置综合开发工程、甘肃省临夏州南阳渠灌溉工程的过程中发现，这些灌区普遍存在土质差、地力薄、改造成本高等一些事前未调查清楚的情况，导致移民耕种成本高，使工程的扶贫效益大打折扣。

　　清华大学水业研究中心主任傅涛博士等专家认为，在西北干旱地区上大型引水工程，论证规划一定要体现民主、尊重科学、符合实际。特别是一定要充分组织经济、社会、环保、水利等各方面专家论证。要对引水工程带来的生态环保、经济社会等各方面问题统筹考虑，科学决策。

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　　地方配套拖了国家投资的“后腿”

　　在采访中记者还发现，多数大型引水扶贫工程被配套工程拖了后腿。由于地方配套资金难落实，致使这些投资数亿乃至数十亿元的大型引水工程功亏一篑，长时间卡壳于配套环节，工期不断延期影响了效益的发挥，有的甚至沦为搁置日久的“半拉子工程”、“包袱工程”。

　　被称为“亚洲最大的人畜饮水工程”的盐环定扬黄扶贫灌溉工程，惠及宁夏盐池和同心、甘肃环县、陕西省定边4县，由共用和专用两部分工程组成，其共用工程部分早在1996年就建成了，但是由地方配套资金建设的专用工程却迟迟不能正式运转，成了一个“半拉子工程”。

　　据宁夏盐环定扬水工程管理处处长高铁山介绍，盐环定工程当初拟解决38.6万人、132.6万头牲畜饮水的效益目标远远没有达到，配套工程拖后腿是一个重要原因。目前，宁夏的专用工程已全部运行，陕西省的专用工程部分1997年建成，但2002年才投入运行，而且至今只解决了向定边县城的部分用水；甘肃省的专用工程部分也未完成，5级泵站中，除1、2级泵站外，其他3级均未投入运行，迄今只引水至甜水堡一个镇。

　　记者在甘肃、宁夏所采访的五六个大型引水扶贫工程，几乎没有“正点”按工程规划完成进度的，更不能发挥出预期的经济和社会效益。

　　“大型引水工程往往由国家投资建设主体工程，配套工程则由地方政府筹集资金，但由于地方财力薄弱，配套资金往往落实难。尤其是到工程建设后期，工程建设热情一过，配套工程建设周期一延再延。结果主体工程和配套工程好比两条腿，一条腿长，一条腿短；一条腿硬，一条腿软，照样走不了路。”甘肃省引大入秦建设指挥部一位工程工作人员形象地说。

　　比原计划延期两年的甘肃省疏勒河农业灌溉暨移民安置综合开发项目，自1996年开工以来地方配套资金累计已欠账1亿多元。项目区内七道沟分场1号村村支书赵克林说：“水渠修得太窄小，设计的流量太小了，到了集中灌溉小麦的时间根本浇不过来。去年冬灌，我们村有六七百亩地没有浇灌，今春下种就困难了。”

　　此外，引大入秦工程、宁夏扶贫扬黄工程、盐环定扬黄扶贫灌溉工程等，也存在配套工程滞后、设施建设标准低等问题。

　　一位不愿透露姓名的水利工作者说，当初争取项目时，地方领导无不强调这些“救命工程”、“造福工程”的重要性。等大批的国家投资到位了，主体工程建成了，地方配套工程资金却难以到位，导致工程一拖几年甚至更长时间，造成了国家大量的损失。

　　记者采访的这些大型引水扶贫灌溉工程的管理者普遍认为，配套工程决定着主体工程效益的发挥，最好能同时上马、同步完成。在工程上马前应对地方政府配套资金到位的可能性和配套能力的大小进行论证，在建设过程中要强化对配套资金落实到位情况的监督，保证配套工程及时跟进。同时，国家应重视和提高配套工程的标准，使田间配套设施、渠系建设也能过硬起来。通过这些措施保证大型水利工程的工期不被延误，不致使国家投巨资建设的工程迟迟难见效益，甚至出现大批“半拉子工程”和“包袱工程”。

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　　调水种粮失大于得

　　引大入秦工程最初的设计理念，是通过引黄河支流大通河水改善甘肃省秦王川的灌溉条件，发展粮食生产，安置从甘肃中部自然条件恶劣地区迁来的贫困农民。到目前已有5.64万贫困移民陆续来到秦王川新开垦的灌区，每位移民划拨2亩地从事农业生产。

　　然而，不少移民搬来多年生活仍旧十分贫困。据调查，永登县境内的灌区共安置了1.1万户4.34万移民，2004年人均收入在872元以下的移民约有3.54万人。秦川镇新昌村村支书姚远告诉记者：“我们村281户人家共1163人，大部分村民是1995年从宕昌县搬来的，2004年全村人均收入只有510元，2005年村里安排了一个整村推进扶贫项目，人均收入才达到836元。”

　　记者在甘肃疏勒河、宁夏扶贫扬黄灌溉等引水灌溉移民项目区采访时了解到，这些晚于引大入秦工程上马的项目因循的同样是调水种粮安置移民的模式，划拨给移民的土地也都是2亩左右，也同样存在脱贫力度不足的问题。

　　移民靠有限的土地只能解决温饱而难以脱贫，打工成了不少农民主要的现金收入来源。宁夏扶贫扬黄灌溉的红寺堡灌区南川乡党委副书记禹柒虎告诉记者：“2005年南川乡人均收入为1742元，主要是靠外出打工收入。每人光靠2亩地根本不行。照我看没有10年的奋斗改变不了贫穷的面貌。”

　　解决上述问题，要从改变脱贫理念开始，从调水种粮变为直接补贴钱、粮，置换成工业、城市用水，同时辅以提高农村人力资源质量的措施，减轻西北地区的生态压力。

　　甘肃省治沙研究所所长王继和等专家与《瞭望新闻周刊》记者座谈时说，目前西北干旱地区的绿洲承载能力已经超过了国际警戒线，最好不要再开荒移民。这一地区已很难承载更多的贫困人口，不宜再搞引水灌溉等过度的农业开发，不宜再移民到绿洲而引发生态问题。

　　《瞭望新闻周刊》记者在采访中也了解到，西北地区一些大型引水灌溉移民项目因生态问题不得不降低土地开发和移民规模，即便如此，新开发土地和移民还是引发了乱开荒和超采地下水等生态问题，进而引起局部沙化和土地撂荒的问题也不同程度存在。

　　另一方面，西北地区这批大型引水扶贫工程几乎都存在严重的水价倒挂现象，国家或地方财政不得不拿出大量的资金来补贴水费。甘肃省引大入秦建设指挥部测算，引大入秦工程每立方米水用于农业灌溉要亏本0.85元左右，盐环定宁夏专用工程每立方米水亏本0.6元左右，远距离、高扬程调来的水用于种粮单从经济账算的确不划算，这也是国家上一个大型引水扶贫工程背一个包袱的深层次原因。

　　一些专家反复强调西北干旱地区绿洲十分脆弱，一旦出现生态问题就会全线崩溃。今后，无论从经济合算的角度讲，还是从生态环境的承载能力看，都不宜再上马调水种粮扶贫项目，国家的大量补贴还不如调运来粮食置换生态用水和工业用水。（文/《瞭望新闻周刊》记者殷耀武勇朱国亮）

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