中国观察之党国英专栏

　　据《21世纪经济报道》6月22日报道，国土资源部将启动土地征用制度改革调研，被征地农民是否参与土地出让增值收益成为焦点。据统计，在土地征用收益分配上，农民完全处于弱势，被征土地增值收益分配比例为:地方政府占20％－30％，企业占40％－50％，村级组织占25％－30％，农民仅占5％－10％。以长三角为例，长三角农地征用价格为37.5万－45万元/公顷，农地出让价格为210万－525万元/公顷(一级市场)，农地市场价格为1125万－2250万元/公顷(二、三级市场)。

　　农村土地方面的矛盾在积累，现行制度眼看难以为继了，议论自然就多了。在我看来，事情本没那么复杂，征地制度改革，总的指导思想应该是像法治国家那样行事。

　　农民理应得到合理的土地出让增值收益

　　在土地出让增值收益分配方面，现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的6至10倍是合理的。从我对英国中部地价的了解看，耕地如果按照农业用地出售，市场价格大体在土地产值的6倍左右。但如果耕地转为非农用地，农民的土地被占用以后成为无地农民，那么，这个价格就不公道了。

　　第一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失。农民丧失土地后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本(劳动力再生产成本)显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为下不如农民，上更不如城市居民的赤贫阶层。因此，不能按照农业耕地的“影子价格”来给农民补偿损失。2004年有关法规作了修正，给农民的补偿以农民生活水平不降低为底线，但这个原则却不容易把握。是眼前的生活水平，还是一生的生活水平？如果是后者，又如何定出一个标准？

　　第二，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的增值收益，这个增值收益是土地所有权的收益，其中农民应该得到合理的部分。按照中国合作化运动的历史，土地本来是农民的，只是农民“自愿”组成合作社，土地才变为集体的土地，其最终所有权归农民的合法性没有消失。不论如何，这个增值收益也不应该归于土地的开发商。

　　土地征用程序不改，农民的权益无法保障

　　按目前的做法，土地征用是政府行为。土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。农民与土地的最终使用者之间没有直接的交易。这种做法使得农民及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。合理的做法，应该是让农民与土地的最终使用者直接进行交易，政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改，农民的合法权益是无法得到保障的。

　　现在，土地出让增值收益主要在开发商、国有部门(政府)和村集体之间分配，分配比例在各地很不相同。这里的主要弊端，是决定土地转让的决策者同时正是享有土地增值收益的当事人！土地被征用，兼做决策者的征用者得到好处，他当然有强烈的内在冲动去征用土地。实践中，“占补平衡”的政策太容易被钻空子，不足以约束耕地流失。耕地占用补偿金也常常难以足额收缴，因为土地管理部门要听地方政府的话。一些地方大员的一句话，就把土地拱手出让给开发商，即使没有黑幕交易，也是自己的“政绩”目标作祟，还是离不开自己的利益。把土地征用的决定权和利益的享有权捆绑在一起，必然导致耕地的大量流失，中央监控土地征用的目标很难实现。

　　要下决心改变涉及土地交易的权利配置关系

　　第一，把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉。以后但凡土地(或土地使用权)转让，必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易。这项改革的前提是普遍地搞一次土地使用权调整，然后永久不变。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地做交易，中饱私囊，农民怨声载道。不把村集体控制土地交易的权力拿掉，农民不得安宁，农民的土地承包权物化为“土地财产权”也是一句空话。

　　第二，在商业性的耕地占用中，用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收，并由国税部门负责征收。

　　第三，土地交易的行政监管部门实行垂直领导。早先说中央政府已经考虑实行这个制度，但至今没有实行。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。

　　第四，建立土地法庭，作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统，实行垂直控制。到条件成熟以后，再归并到一般司法系统中去。

　　第五，借鉴发达国家的经验，制定土地(或土地使用权)交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新条例要保证开发商按照竞争性价格获得土地使用权。这个改革将明显提高城市发展的土地利用成本，但为了国家的长远利益，我们必须容忍这个成本的上升。公共部门对农村土地征用价格的制定也要有科学的制定机制，总的原则应该是“假设政府项目没有实施时的土地市场价格”为征地价格，这个原则可以使政府项目实施后提高的土地级差收益留在国家手里，又可以防止仅仅把农业收益作为土地定价的依据而导致征地价格过低的情形。

　　第六，在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下，可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年，待条件成熟以后，可以进一步深化所有权改革。城市政府的所谓“经营城市”，只限于在公用土地交易中实现土地增值，不得从耕地征用中直接获得任何好处。

　　最后，在耕地转为非农用地的交易中，国家实行限制性措施，不给这种交易以自由。目前实行的一些办法可以继续实行。土地利用规划要先行在全国范围里编制，并用立法形式固定或调整。特别要注意，如果在一项商业性的耕地出让(例如搞了开发区)中，如果农民不能获得足以保障未来生活的价格水平，土地管理部门必须制止。

　　建立“失地农民账户”和“失地农民保障基金”

　　依照前述土地交易权利配置关系的改革办法，拥有土地使用权或财产权的农民将获得土地交易的增值收益，但在中国现有国情之下，经济发达地区和落后地区的农民获得的土地增值收益存在差距，对这个收益的实际分配必须通过政府行为加以调节。

　　建立“国家失地农民账户”出于下述考虑。为防止农民将卖地的收入短期内用光，可以将卖地的一部分收入存入专项账户，不一次性发给农民。设计一种办法，让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案。也可以将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。

　　前面提到的替代耕地占用补偿金的新税种(比如“农地交易特别税”)实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分(主要是农民的安置费和“失地农民账户”资金)以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。

　　“国家失地农民保障基金”的主要用途是:第一，对一部分失去耕地后，所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿(因为土地的市场价格很低)，需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”的资金不足。

　　(作者系社科院农村发展研究所研究员)

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