让法治理念与青藏铁路比肩畅行 从青藏铁路开通看保护原生态的立法与执法

    一句话评述 营造一个良好的法治环境比建设一条优质的铁路更难

    新闻看点

　　从7月1日起，在素有“世界屋脊”、“地球第三极”之称的青藏高原上，将会游动一条文明的铁龙，他将载着人类对高原的好奇、先进的科技设备、完善的运输秩序等来自文明社会的成分，穿越没有人居住的高原原生态区域，而这些区域是中国和南亚地区的“江河源”、“生态源”。保护生态环境是我国的一项基本国策，因此青藏铁路的建设最初就被定位为“高原特色生态环保型铁路”。为此，国家投资15.4亿元专门用于铁路建设的环保措施，据青海、西藏两省区环保部门检测，截至目前，青藏铁路建设对河流水质无明显影响，沿线野生动物迁徙条件和铁路两侧自然景观未受破坏，沼泽湿地环境得到了有效保护。铁路的建设者们在高寒缺氧的、艰难的建设步履中，坚持遵守法律法规、攻研高科技技术和尊重人类“生态源”的信念，圆满完成了世界上最高的铁路线的建设。但是，当这条铁路运营之后，当商业的文明进驻这块净土之后，旅客、机车、铁路线、执法者这些基本的交通元素将如何履行自己的权利(力)义务呢？

　　策划 陈虹伟 法制网记者 陈煜儒

　　青藏铁路线上第一列客运列车的鸣叫仅仅是青藏高原生态保护的开场哨，远非终场哨。真正的考验将出现在7月1日之后。为了预测未来我们对这个洁净的“生态源”在法律层面上的保护，记者在赶赴格尔木之前，采访了中国政法大学环境法研究所博士生导师王灿发教授和北京大学法学院环境与资源保护法研究所王社坤博士。

　　现有立法更多地集中在污染防治原生态保护还有许多工作要做

　　记者：自从1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》和《生物多样性公约》以后，生态保护逐步演变成为时代的关键词之一。生态保护的目的是将人类还原到生态系统的组成部分之中，从生物圈平等的境界强调人类社会只是生态系统的一部分，从而使得人类的行为符合地球生态系统平衡的规律，为人类社会高质量的发展奠定基础和提供保障。那么，青藏铁路穿越我们的“江河源”、“生态源”之后，我们现有的立法对这个区域的生态保护够用吗？

　　王灿发教授：就我国环境保护立法的现状来说，我国已经制定了大量的环境立法。在防止开发建设对环境的不利影响方面，我国制定了《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》；在自然保护区管理和保护方面，颁发了《自然保护区条例》；在野生动植物保护发面，制定有《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》等；在废物管理方面，制定了《固体废物污染环境防治法》。另外还有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《放射性污染防治法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》等法律、法规。这些立法规定，都可以适用于西藏的环境保护，包括适用于由铁路开通带来的环境问题。现在所缺少的立法，就是针对西藏这一特殊地区所制定的生态保护立法。比如“青藏铁路沿线生态保护法”。西藏的地方性环境保护立法也应当大大加强。目前西藏有关环境保护的地方性立法较少，难以适应青藏铁路开通保护环境的需要。西藏的地方立法，应当特别强调一个原则，就是“不得恶化原则”。由于西藏这个地方还没有大规模的开发，环境质量保持在优良水平，环境容量相对较大。立法时不能因为这个地方比环境质量标准要求的更好而就让一些污染破坏环境的项目上马。比如，不能因为西藏的空气质量基本上都达到一级，而比标准要求的二级更好就放松管理。

　　王社坤博士：从总体上看，生态保护在我国还没有受到充分的重视，立法者和执法者关注更多的是污染防治这一类更具有外在表现力的环境问题，而对于生态破坏的防治则只是在近年来才逐步开始加强的。因此，从法律的层面看，我国的生态保护问题比较多。

　　首先，我国的生态保护法体系尚需完善。我国需要制定综合性的生态保护法，宣示生态保护的基本政策、原则和制度；我国还需要制定世界遗产保护、生物遗传资源保护和外来物种入侵防治等方面的法律法规。其次，已有的生态保护法律法规需要修改完善。现有立法生态保护目的的实现过多的依赖于对作为生态功能实现载体的自然资源的保护，生态价值的保护更多的是通过对自然资源经济价值的保护而间接实现的。如《野生动物保护法》保护的范围仅限于珍贵濒危野生动物、立法过度强调野生动物的资源效益而忽视野生动物的生态价值。最后，需要强化政府的生态保护职能。我国需要通过政绩考核指标体系的完善，将科学发展观和科学政绩观落实到制度层面，以保证在经济高速发展时期，各级政府能够切实履行生态保护职能。国家还应当建立生态补偿机制，由生态受益地区对生态功能载体所在地进行补偿，实现环境平等。

　　铁路开通必然带来人的频繁光顾政府引导与管制可减轻环境退化

　　记者：青藏高原作为我国和东南亚地区的“江河源”、“生态源”，世界仅有的独特生态系统和世界山地生物物种的重要起源和分化中心，稀有特有动物物种多、种群数量大，生态环境极为脆弱，地表植被一旦破坏极难恢复。据说青藏高原仍是中国生态保护最好的地区；但是，它的脆弱使得各种担忧都有了理由。铁路很快会把商业文明传输到这里，我们该如何用法制的手段捍卫它们呢？

　　王灿发教授：西藏的环境保护，更重要的还是现有法律的执行和遵守。如果现有国家和地方的环境保护立法能够被不折不扣地执行和遵守，无论在污染防治还是生态保护方面，都不会出现大的问题。加强执法，首先是要加强执法队伍的建设。西藏现有的环境执法力量比较薄弱，应当充实执法人员，通过培训提高环境执法人员的业务素质；其次，应当配备必要的监测仪器、设备和执法工具，提高科学执法水平；最后，应当建立必要的环境保护设施，比如建设符合标准的垃圾填埋或者焚烧场、污水处理等。环境保护是一个系统工程，青藏铁路开通带来的环境问题也不是只靠法律就能解决的，它还需要通过行政的、技术的、宣传教育的等多种手段解决。

　　王社坤博士：尽管我们还不能说青藏铁路开通后青藏高原的生态环境一定会受到破坏，但是它对青藏高原生态环境有影响是勿庸置疑的。首先，铁路开通后将大大刺激青藏高原旅游资源的开发，导致大量人口流向青藏高原，而历史经验已经无数次的表明，人类开始频繁光顾的地区，就可能是该地区的环境退化的开始。

　　其次，铁路会对高原生态系统产生切割作用，同时对野生动物的迁徙带来一定影响。最后，也是最为重要的是青藏铁路必将大大促进青藏高原经济的大发展。我们可以想象：铁路通车后羊的贸易将更加活跃，草场上的产草量不足，而便捷的货运又带来廉价的化肥时，如果没有政府的引导和管制牧民会做些什么我们不难猜测。它会造成的灾难性后果是显而易见的：当夏季结束，也许只需几天的寒风，使用过化肥的裸露并板结的土地就会变成沙漠！

　　针对上述可能出现的问题，需要中央和青海、西藏政府及其各部门采取预防措施。首先，需要认真实施规划环境影响评价，尤其是制定基于青藏铁路开通而制定的工业发展和自然资源开发相关规划时，必须考虑规划实施后对青藏高原生态环境的影响。其次，应当加强环境监测，跟踪评价青藏铁路建设过程中以及开通后对铁路沿线(重点是车站)生态环境的影响，并根据监测结果及时采取应对措施。第三，应当制定旅游资源环境保护计划，严格限制在青藏高原进行开发性旅游，适当发展生态旅游。第四，应当拓宽生态保护资金筹集渠道，除了当地政府的投入外，中央政府还应当通过生态补偿机制对青藏高原的生态保护予以资金投入。最后，应当将青藏高原生态保护状况纳入当地的政绩考核指标体系，同时将环境成本列于GDP核算体系，从而保障生态保护法律法规的有效实施。

　　编后：保护高原生态守法是关键

　　　 青藏高原素以神圣、神奇、神秘著称。六月飞雪、戈壁无垠、湖泊如镜、碧空万里的景色给人一种震撼之美，令无数人心驰神往。同时，平均海拔4000米的青藏高原又是我国生态环境最脆弱地区之一，也是世界自然基金会确定的“全球生物多样性保护”最优先地区。

　　随着青藏铁路的开通，大量游客涌入这片古老的高原。环境保护成为各方关注的焦点。学者呼吁保护原生态立法要及时跟进，政府部门把引导和监管放在工作首位，但与立法、执法相比，守法更是法制文明最后也是最重要的一环。遵守环境保护法律，保护高原生态环境，是每一位踏上这片土地者的神圣义务。人与自然的和谐，热爱生命物种，对大自然心存敬畏，是每一位游客的职责！从某种意义上说，一个国家的法律意识和环保理念最能体现一个国家国民的素质。培养高素质的文明游客，高态势的宣传必不可少。

　　据悉，在进藏列车上，随处可见“爱护高原每一寸土地”、“保护高原生态环境”等宣传标语，每一名列车乘务员都要经过上岗培训，他们都是环保宣传员。进藏旅游团队，首先要对参团游客进行高原环保方面的知识培训。不乱丢垃圾，不乱踩植被，不惊扰野生动物……在欣赏青藏高原如画廊般美丽景色的同时，请您做一个文明的旅者，守法的公民。

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　　青藏铁路开通后可能带来的环境影响：

　　1.随着交通条件的改善，进藏的物资和设备会大量增加，相应地，对自然开发的强度会加大。如果没有健全的对自然保护的法律，项目的建设就会带来不利的环境影响，生态的破坏和污染都会加剧。

　　2.随着进藏人口的增多，在生产和生活中产生的废物也要相应增加，如果没有完善的废物处置设施，就会出现垃圾堆积并污染水源和空气的环境问题。

　　3.进入西藏的人，大部分都是为了旅游观光，所去之地，不是寺庙，就是自然保护区。青藏铁路沿线有着我国最大的无人区可可西里，当人类不太涉足时，其自然环境可以保持良好状态，一旦大量人群进入，其环境影响不可低估。

　　4.西藏作为尚未大规模开发的地区，有着其它地区所没有的野生植物和野生动物，有的还很有药用价值。如果没有严格的保护措施，就会造成野生动植物被过度地猎采，破坏生态平衡。

　　“十一五”期间西藏环保面临四大挑战：

　　环境与发展综合决策机制尚未形成；

　　生态环境保护形势严峻；

　　城镇污染排放物更多；

　　环境监管能力与环保要求差距尚远。