住房、交通、人口—北京实现宜居城市的三大瓶颈

　　★《中国经济周刊》记者 王红茹/北京报道

　　6月22日，中科院地理所和社会文献出版社联合发布了《中国宜居城市研究报告》北京篇，通过对城八区129个街道、社区的上万份问卷，得出居民对北京总体满意度刚刚及格—63.8分。北京在打造宜居城市方面，面临着住房、交通、人口压力三大限制瓶颈。

　　两年前，在2004年召开的北京市“两会”上，北京公布了《城市总体规划（2004-2020年）》，在这份期限为16年的城市远景规划里面，首次提到了建设宜居城市的目标。去年1月27日，国务院正式批复《北京市城市总体规划》。

　　宜居城市—北京的梦想与现实

　　孙女士到北京工作已经有8年了，目前在北京某日报做编辑。在北京生活了8年的她非常明白自己需要一个什么样的工作和生活环境，“我每天都上夜班，前几年在通州买了房，但是因为离单位太远没有办法居住，只好在单位附近租房，房租每个月要1000元。”《中国经济周刊》记者问起她目前在北京的居住状态，她说住房问题是让她最不满意的。

　　当孙女士在面对记者提出的“你觉得北京是否宜居”这个问题的时候，她非常肯定地回答：“不”，“空气灰尘含量太大，开一会儿窗，桌子上都是灰。”

　　在北京，像孙女士一样对城市宜居问题表示不满和批评的人不在少数，但他们同时也感到无奈，毕竟城市建设方面的问题不是靠几声简单抱怨就可以解决的。

　　事实上，北京的宜居问题在过去几年已经提上北京市政府的议事日程。在2004年召开的北京市“两会”上，北京公布了《城市总体规划（2004-2020年）》，此次总体规划提出，北京的城市性质是“北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市”。北京的城市目标明确为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”。在这个总体规划里，“经济中心”淡出了人们的视线，而“宜居城市”概念首次在国内提出。

　　据《中国经济周刊》了解，北京过去的总体规划执行的是1993年经国务院批准的《北京城市总体规划》（1991年～2010年），到2003年的时候已经过去了10年。这个规划确定的至2010年完成的大部分发展目标都已经提前实现。但新的问题也已一直不断涌现—城市中心区过度聚集，交通拥堵日趋严重，环境污染依然严重，历史文化名城保护压力巨大，建成区呈现无序蔓延的趋势。

　　未来北京该如何发展，这一现实的议题由此浮出水面。

　　“当时中央根据中国的经济发展比较快但付出的生态环境代价比较大的事实，正在酝酿提出新的科学发展观。在这样的大背景下，北京市出台了《城市总体规划（2004-2020年）》。”中国城市规划设计研究院总规划师、教授级城市规划师杨保军接受《中国经济周刊》采访时表示，如果北京按照过去的发展模式（通过消耗资源和自然环境来换取经济增长）继续下去，就会遇到很多瓶颈，而且目前已经遇到了困难，比如能源、土地、水资源等都已告急，“说明过去的增长模式不能持续，需要思考新的增长模式。”

　　住房和交通的现状

　　有了城市总体规划纲要，但面临北京市严峻的住房、交通问题，如何将其实施是摆在北京市政府面前的难题。

　　“北京市的住房发展还很不平衡，对于弱势人群的居住问题还没有很好解决，北京现在有70%的工薪阶层收入不高，买不起房。”北京城市规划设计研究院原副院长、北京市政府专家顾问董光器接受《中国经济周刊》采访时指出，现在北京有20%的人可以自己花钱买房，还有10%的人（一般是老年人）居住在旧城四合院中，住房条件较好，“这30%的人可以说基本具备了安居的条件。现在的问题是70%的工薪阶层和无业者，这部分人买不起房，现在要从住宅建设的结构上，为这部分人提供小户型的经济适用房和廉租房。”

　　“北京现在一年的住房建设量，相当于解放初期到改革开放之前的三十年的总和还多，房地产总量已经很大，但是中低收入者的住房问题没有解决，这些房子都哪儿去了？”中国城市经济学会副会长刘维新接受《中国经济周刊》采访时言语激昂，他告诉记者，北京的经济适用房大多没有被中低收入者买到，此外北京的购房入住政策，导致了大批的有钱人把很多高档住宅买走，北京的购房政策有问题，需要调整。

　　中国城市规划设计研究院总规划师杨保军告诉《中国经济周刊》，北京过去的住房在结构上的确有一些偏差。但他介绍，北京市新的城市规划办法提出了新思路：根据北京城市居民本身的收入结构来安排土地资源和住房供给的结构，虽然不能完全做到对应，但是要基本对位，这样才能使广大老百姓根据自己的支付能力和喜好购买到适合的住房。

　　交通问题又该如何解决？目前北京市的交通拥堵状况提起来让很多人都感觉头疼，据《中国经济周刊》了解，北京的瞬间人口（指在同一个时间点全市进行突击性普查所统计出来的流动人口）已经达到1740万，而据专家统计北京可载荷的最大值是1800万；北京的车辆已经有近270万，比上海多70万辆。从去年年初起，北京平均每天有1000辆新车上路。照此下去，北京可能会成为全世界人口最多、交通最拥堵的超大型城市。

　　“有的人上班路上花将近2个小时的时间，来回要花4个小时，除了工作上的8个小时，再干些其他事情，睡觉的时间都很少。居民为交通拥堵所付出的代价太大。”中国城市经济学会副会长刘维新向《中国经济周刊》表示，北京建设“宜居城市”最大的难题在于交通。

　　北京市《城市总体规划（2004-2020年）》显示，预计到2020年，全市民用机动车拥有量达500万辆左右，全市出行总量将达5200—5500万人次/天。中心城市公共交通出行占出行总量的比例，由2000年的27%，提高到50%以上，其中轨道交通及地面快速公交承担的比重占公共交通的50%以上。

　　“北京的交通是老百姓最关注的，北京目前正在配合奥运工程花大力气改善北京的交通，其中最主要的部分：轨道交通网建设正在按计划推进，到完成的时候，轨道交通网在交通结构中的比例会有大的提升，北京的交通会有所缓解。”杨保军总规划师向《中国经济周刊》表示乐观。

　　建三个新城和融入京津冀：

　　“宜居城市”建设的新途径

　　人口膨胀一直都是困扰北京市的一大难题。而按照打造“宜居城市”目标，北京提出5年内常住人口控制在1600万（去年北京市常住人口超过了1530万人，未来五年将增加166万人左右）。到2020年，北京市总人口规划控制在1800万人左右，年均增长率1.4%。这对城市的基础设施建设、资源环境承载能力都提出新的挑战。

　　北京原本就是一个资源比较丰富的城市，经济繁荣、文化昌盛，已经构成了对外来人口极大的吸引，如今再着力于“宜居城市”的发展，必然会引起更多人口的进入。对北京来说，目前首要的是控制人口，而控制人口不能出台禁令限制外地人入京，也不能仅仅通过计划生育来实现，解决人口问题具体应该采取什么办法？

　　“我们在空间上的对策是采用通过亦庄、通州和顺义这三个新城—来缓解北京中心城的压力，也就是说，通过这三个新城，各自吸纳近80到100万的人口。”杨保军向《中国经济周刊》分析说，为凸显宜居的目标，三个重点新城交通将均以高质量的公共交通系统为主，有方便的轨道交通跟北京中心城联系，内部也有方便的轨道交通网，公共交通的服务水平比北京旧城内要高，绿地指标也比北京旧城要高；此外，步行的环境也要比北京旧城内好，在那里特意设计了适合人的步行和自行车的环境，有一些很人性化的建设思维。

　　“现在在总体规划的目标下，三个重点新城详细的规划已基本上完成了。此外，除了这三个新城之外，通过构建一个大中小协调的城镇体系，像大兴、平谷等一些地方都能分担一定的人口增长压力。”

　　据《中国经济周刊》了解，新城是在原有的卫星城基础上，承担疏散中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化城市地区，具有相对独立性。新总体规划提出规划新城11个，分别为通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟。其中，重点发展位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄3个新城。重点发展的3个新城应成为中心城人口和职能疏散及新的产业集聚的主要地区，形成规模效益和聚集效益，共同构筑中心城的反磁力系统。

　　“还有，北京要根据经济发展的态势，融入到京津冀一体化中，这是一个根本性的改变。虽然北京的支撑能力有限，但是环渤海湾还是有很大的空间，尤其在靠近海边的地区，有大量的土地资源。如果我们不从区域的角度来研究人口的流动和分布，只限定在一个城市，最后必然会走进死胡同。所以，在未来我们通过积极地构建区域一体化的发展，使人口有一个更大范围的均衡。”杨保军说。

　　观点

　　北京离宜居城市有多远

　　采写：《中国经济周刊》记者 王红茹

　　嘉宾：

　　杨保军

　　中国城市规划设计研究院总规划师，教授级城市规划师

　　董光器

　　北京城市规划设计研究院原副院长、北京市政府专家顾问

　　刘维新

　　中国城市经济学会副会长、中国社会科学院研究员

　　宜居城市—距京很远

　　《中国经济周刊》：6月22日，由社科文献出版社出版的蓝皮书《宜居城市蓝皮书：中国宜居城市研究报告（北京）》指出，无论是自然环境舒适度，还是人文环境舒适度，目前北京与宜居城市的距离均相差甚远。您认为北京是宜居城市吗？宜居的标准是什么？

　　杨保军：北京现在离宜居城市还有比较大的差距，差距有很多方面，最主要的差距是三部分：一是生态环境。这些年北京在改善生态环境方面做了大量工作，现在感觉北京的大气质量比过去好转了，但生态灾害还是没有得到根本解决，到了春天沙尘暴还来侵袭。

　　二是交通问题。北京是一个上千万人口的特大城市，却过多地依赖于私家车解决交通问题，而一般来说，大城市的出行尤其是上下班是要以公共交通为主的，尤其是要以大运量的轨道交通比如地铁、轻轨等。

　　三是住房问题。尽管北京建了很多住房，但是对于中低收入的人群还是供房不足。

　　董光器：北京现在还不是宜居城市。我理解的宜居城市，简单来说就是安居乐业。安居的第一个条件是要人人有房住。但是对北京大多数老百姓来说，住房问题没有解决。安居的第二个条件是社会结构要完善。要有良好的社会服务环境，要面向基层，面向农村，向弱势人群倾斜。

　　所谓社会结构完善是指看病方便，买东西方便，上学方便，安全有保障，各项服务及时到位。北京存在的问题是：重住宅建设轻服务设施的建设，很多地方建了住宅，上学没地方，买东西没地方，停车没地方，很多服务问题没有解决。

　　第三，从生态环境来说，北京高层住宅建得太多，比例太多，也不宜居。

　　所谓乐业就是要提供充足的就业岗位，让大多数人都能就业。从现在看，北京的就业岗位比例还是比较低的，还不到48%。北京1500万人，其中就业岗位合理的应该超过50%，至少有750万个就业岗位。如果安居和乐业这两条解决了，目前对大多数人来说就宜居了。

　　宜居没有一个绝对的标准，是无止境的。但根据我们的国情，我们现在的设想是：每个人有30平米到35平米的住宅，每个人有15平方米的公共绿地，再加上公共服务设施比较完善，社区每5个人就有一个服务人口（现在是6、7个人有一个服务人口），这样就算达到了宜居的标准。

　　刘维新：北京现在还不能称为是宜居城市。因为北京市周边虽然建了很多诸如回龙观、望京、通州等很多居住小区，但这些人都在城里工作，导致了城市的交通拥挤，效率下降，这点和宜居差距太远了。

　　宜居有两条关键标准：一是生态环境比较好；二是居住地和工作地路程不能超过半个小时。如果北京这样上班来回路上4个小时，谈不上宜居。如果环境污染很严重，堵车很厉害，也不能算宜居。北京下一步设想是根据两轴两带多中心的思路提出来建设宜居城市，规划建设11个城区要达到50万到100万人口的规模，但是这个设想很难实现：一是现在土地大量被占用，调整需要付出极大的代价。比如在顺义规划要建设成为工业化发展城市，以物流和加工为中心的城市，而这个地区现在却盖了大片的别墅区，把土地占了很多，加工区应该是以工人居住为主的，现在这些工人居住的地方没有。第二是分散管理。各区搞各区的，没有一个统一协调的来完成这个两轴两带多中心的设想。

　　宜居城市理念应和科学发展观吻合

　　《中国经济周刊》：北京提出宜居城市的目标是基于什么考虑？

　　杨保军：北京提出宜居城市的目标，主要是基于以下几个方面的考虑：第一，要回归到城市的本源。我们从农村等其他城市聚集到城市来，是要改善我们的生活质量，提高我们的生活水平，让我们过得更好，为此我们需要多方努力，其中经济发展是一个手段。

　　我们要创造更多的财富，赚更多的钱，但这不是目标本身，而是实现目标过程中的一步。对于一个城市来说，恒久的价值还是应该是适合人群居住的地方。宜居的内涵要有所延展，不仅是住的问题，住离不开外部的环境、交往、工作、休息等，涉及到衣食住行的各个方面，用宜居来衡量一个城市，代表了一个城市的吸引力大小。

　　第二，宜居的理念和科学发展观是一致的。一段时间以来，我们对人居环境虽然已经重视了，但是还是没有放到首位考虑。当我们发展经济的时候，往往用牺牲环境的代价来取得经济增长，所以，在科学发展观提出以后，我们强调以人为本，要转变经济的增长方式，做到人与自然的和谐共处，人与社会的和谐共处；第三，北京提出宜居城市理念对全国是有着一定的示范和表率作用的。如果北京宜居城市的理念能够得到其他城市的重视，对于改善我国的人居环境有推动作用。

　　《中国经济周刊》：在北京打造“宜居城市”的具体操作过程中，其他国际化大都市的发展经验有哪些可供借鉴？

　　董光器：在建设“宜居城市”方面，经验最好的是新加坡。首先，买组屋的人收入有规定。在新加坡，经济适用房叫组屋，而买组屋的人收入不能超过多少，否则就不具买房资格。新加坡的主体结构是经济适用房，政府设有一个租屋发展局，专门解决经济适用房和廉租房的问题。至于商品房，开发商愿意怎么盖就怎么盖，政府只根据政策批租土地。

　　其次，新加坡的住宅公积金建设得比较好，给低收入家庭居住提供了很得力的保障。如果我们能够把新加坡的经验学到手，就很不错了。

　　杨保军：首先，国外的大都市都有一个口经验。人口不能无限增长，到一定阶段要实行分散战略；二是大城市的空间不能是单中心的。到一定阶段，要由单中心走向多中心，如果是单中心都给包死了，一圈圈给捆住了，那最后这个城市的中心也要窒息；第三，这种大都市地区，一定要实现公共交通优先的策略，要依靠公共交通。

　　刘维新：国外建设“宜居城市”主要靠杠杆来指导，比如，国外想发展哪个城市，发展哪个产业，就利用税收杠杆，采取减税、免税的方法。如果要限制哪个行业，就提高税率。而我国多是采用行政手段、规划手段来实现的，跟市场经济运作，就不是完全吻合了。

　　但目前北京的情况，完全用杠杆限制也限制不住，采用的是行政手段和经济手段相结合的办法。从目前看，行政手段限制人口增长只是一种口号，实际上政策又在实行购房入住政策，这与控制北京的人口规模是相违背的。

　　下一步北京的工业发展，应该和天津联手，重点扶持天津，把北京和天津培育成为华盛顿和纽约这样的关系，才能真正发挥北京的作用。