改革创新是国家机关的法定职责！

　　改革失败免责是否纵容官员妄为？

　　多部地方法规7月1日起在深圳实施，其中最引人注目的是国内首部改革创新法规———《深圳经济特区改革创新促进条例》。以改革创新为安身立命之本的深圳，改革创新工作从此开始走上法制轨道。改革创新是深圳经济特区之魂，《深圳经济特区改革创新促进条例》出台后，被一些媒体喻为“‘特区之魂’的保护法”。运用特区立法权制定改革创新促进条例，使改革合法化，本身是一种创新。一段时间以来，围绕深圳经济特区改革创新促进条例的孕育出台，媒体以及各界的关注度之高可谓前所未有。拍手叫好者不少，质疑甚至反对的声音有之。赞成者认为将改革创新纳入法制化的轨道，是社会进步的体现。允许试错、宽容失败，是鼓励和保护改革者大胆创新。反对的则认为，免责条款易成为领导者在工作失误时开脱责任的保护伞，也会成为一些人假借改革谋取私利的护身符。专门为改革创新立法，不仅在全国首开先河，在世界各国也属罕见。究竟为何要为改革立法？日前，记者就此专访了几位《条例》起草人和参与者。

　　摸着石头过河的时代结束了

　　“此项立法是为改革修了一座大坝，可有人只看到了泄洪口。”深圳市人大法制委员会副主任、该《条例》起草人之一的刘曙光，谈起对条例的争议时这样说道。他说，《条例》的本意是通过立法来引领、规范改革，达到促进改革的目的。刘曙光认为：改革开放初期缺乏经验，只能“摸着石头过河”，这也是前期改革创新的缺陷。在深化改革阶段，必须规范有序，不能单纯靠行政推进，改革创新与法律制度之间的矛盾，应该通过法律手段来处理。通过立法确定改革的合法性和有效性，用立法来保护、促进、规范改革创新，以“免责”激励改革非常必要。“现在的改革是理性改革，‘摸着石头过河’的时代应该结束了，应该用法律来引领和规范改革了！”刘曙光说。

　　一个亮点：改革成为法定责任主动权还给公众

　　改革开放20多年了，这个时候来为改革创新立法是不是滞后了呢？参与此项法规讨论的深圳社会科学院院长乐正不这样认为。他说，中国改革的攻坚阶段刚刚开始，更艰巨的改革序幕刚刚拉开，而且必然要触及到各方面深层次的利益。因此，《条例》出台恰逢其时。《条例》的一个亮点是：明确改革创新是国家机关的法定职责。过去强调的是机关的执行功能，从某种意义上说是被动的。《条例》的出台，使改革成为法定责任，而不仅仅是行政命令，不改革就是违法，就要追究责任。同时规定，改革创新与法律冲突时，如果改革措施时效性强，可以先提请法规的制定机关批准后先行改革，后再改法。由谁改革和为谁改革？针对这个问题，《条例》专门有一章“公众参与”，将听证会作为法律程序确定下来，这是一个新的突破。《条例》明确指出，对涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当举行听证会。听证会的有关情况应当向社会公布，听证意见应当作为决策的主要依据。涉及公共利益的重大改革创新，有关单位在正式表决之前将方案或方案要点向社会公示。改革效果评估的过程和结果都要向社会公开，同时奖励提出好的改革创新建议的市民，这是很大的制度创新。刘曙光说，以前的改革模式，主要是政府单方面的行为，是至上而下的改革，人民群众的价值取向的体现相对较弱。新一轮改革创新必须规范、有序，增加改革的透明度和民主参与度，改革创新的主动权要交给公众。

　　最大争议：改革失败者可以免责

　　《条例》最大的争议是改革失误可以免责。免责的3个条件是：改革创新方案制定程序符合《条例》有关规定；个人和所在单位没有谋取私利；没有与其他单位或个人恶意串通。究竟应不应对改革失败者予以免责？刘曙光解释说，深圳有关部门在调查中发现，由于改革创新带有风险，一些干部不求有功，但求无过，既不让位，又不作为。这种庸碌状态是阻滞深圳改革进程的大敌。“免责”是一种鼓励改革的信号和姿态，通过激励政策和免责政策的实施，让那些面临困境的改革创新者抛却顾虑，挺直腰杆，再接再厉。乐正认为：把“免责”的规定写进《条例》，是从法律的高度对改革创新提供了最强有力的保护和支持。因为任何改革都有风险，就像搞科学试验一样，改革出现某些偏差、意外，是应该允许的。如果不区分情况，将所有风险都让改革者承担，不仅不公平，而且会挫伤锐意改革者的积极性。更何况，《条例》第41条在免责同时还规定：法律、行政法规另有规定的，从其规定。这对免责也有了限制，并非无原则试错。有学者质疑，在越来越强调“官员问责制”的政策大背景之下，提出这样的法规是否在客观上为改革官员寻找法理保护伞呢？改革失败免责是否纵容官员妄为？乐正说，希望关注此事的人们理性地留出一个观察期，不要急于下结论。深圳改革创新立法本身也是一种改革尝试，难免存在不足和缺陷，今后会根据实施效果和形势发展作进一步修改、完善。

　　《深圳经济特区改革创新促进条例》节选

　　第二条特区的经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理体制等方面的改革创新，司法工作的改革创新，以及国家机关、公立非营利机构和人民团体管理、服务等方面的改革创新，适用本条例。第七条国家机关、公立非营利机构和人民团体负有改革创新的工作职责，应当根据经济社会发展需要，增强改革创新意识，提高改革创新能力，推进改革创新工作。第二十二条改革创新方案在实施过程中及实施完成之后，有关单位应当组织效果评估。第二十三条任何组织和个人有权向国家机关、公立非营利机构和人民团体提出改革创新的意见和建议。对前款的意见和建议，国家机关、公立非营利机构和人民团体应当按照有关规定及时回复。第二十九条市政府设立改革创新奖项，对有下列情形之一的组织和个人给予表彰和奖励：（一）积极推进改革创新工作，取得重大成绩的；（二）改革创新研究成果或者意见、建议被采纳，取得重大经济效益或者社会效益的；（三）在改革创新工作中有其他突出贡献的。第三十三条国家机关、公立非营利机构和人民团体开展改革创新工作所需要的经费应当列入部门预算，予以保障。具体办法由市财政部门会同相关部门制订，经市政府批准后施行。第四十一条改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免予追究有关人员的责任：（一）改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；（二）个人和所在单位没有牟取私利；（三）未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的。

　　这样的担心我看完全可以置之不理

　　都市快报首席评论徐迅雷改革有功受奖，阻挠改革追责；风险性改革失误可免责，公益性大改革应听公众意见……国内首部改革创新立法《深圳经济特区改革创新促进条例》7月1日起施行，“改革创新失误三种情形可免责”的有关规定尤其引人注目。这是“改革失误免责”的制度跟进，其效果可能不是“立竿见影”的，但意义肯定是深远的，这是一个真正具有前瞻性的地方改革立法。作为改革开放的先行者，深圳的一举一动都那么引人注目。些许年来，深圳各种大大小小的改革，媒体的许多报道留给我印象深刻。比如：在全国率先真正把辖区内所有农民变成了居民；允许民资外资依法进入文化产业；为解决住房难、看病难，深圳公布普通住房价格上限，而病人费用超标则要扣发医生薪水，另外还首创了劳务工合作医疗模式；警务改革借鉴香港经验，不再区分治安警、社区警、巡警和刑警等警种，变“坐班制”为“巡逻制”……但深圳这些改革，还是在中观和微观层面推进的，改革要过大关，仅仅停留在这样的层面，显然是不够的、不行的。比如，把所有农民真正变成了居民，这相比其他地方嚷嚷把农民“登记”为居民的形式主义的户籍制度改革，已经大大进了一步，但依然无法“改革”外来暂住人口的户籍制度，要知道，现在深圳暂住人口已经超过1000万，当“城乡二元制”被打破之后，“内外二元制”仍旧困扰着深圳。正是看到种种潜在的改革“危机”，深圳率先而为，从立法上鼓励大改革大探索。改革真是逆水行舟，不进则退。如今，天津滨海新区成为我国新一个综合改革的试点地区，深圳—浦东—滨海构成了“三驾马车”，深圳这个老牌的改革先锋，如果不思进取，那么，落后于时代要求、滞后于改革步伐，则很容易成为现实。改革是大道理，这个“大道理”管着其他种种“小道理”。没有改革，就没有出路。前些日子，“改革不能动摇”也成为了一个被广泛讨论的问题，这是很吊诡的事情。坚持改革开放不动摇，这是一个常识，如果连常识都要“讨论”“争论”，说明改革在认知的“浅层面”就遇到了困难。通常的说法，我国改革已走出“摸着石头过河”阶段，正从外围改革向核心改革、从浅层化改革向“深水区改革”切换；我们面临的绝不是要不要改革的问题，而是改革如何过大关的问题。改革如何过大关，这是一个摆在每一位改革者面前的严峻课题。不说宏观层面如何抓住改革的“牛鼻子”，仅仅从中观层面看，我国未来的改革，就直指种种“结构性问题”，比如政府与市场配置资源问题、市场化产品与公共产品问题、贫富阶层分化问题、城乡二元结构问题、世界眼光与单一国家视角问题等等，这些问题的破解，太需要改革冲浪者的无畏前行。要让改革冲浪者无畏前行，那么，“失败者可免责”就显得非常重要。这里的“改革失败者”是指真正的改革者。我们需要清晰甄别真假“改革者”，那些玩弄形象工程的所谓改革者，那些一边“腐败”一边捣鼓“改革”的做法，其实统统都是“伪改革”。在“深水区”，改革需要警惕“反改革”，改革更需警惕“伪改革”。“伪改革”的无论其外表如何堂皇，根本就不是、不应该是、不可能是“改革创新促进条例”所保护的对象。改革到了啃“硬骨头”时期，深圳为改革而蓄势发力，寻求改革的重大突破，这是我们必须为之鼓掌击节的；那些简单地把深圳的改革立法看成是“试错条例”，其“担心”可以理解，但那样的说法未免是浅薄的，我看完全可以置之不理，否则，改革真的会有太多的羁绊。(新华社、中国青年报)