法的精神之秋风专栏

　　7月1日，美国新泽西州州长乔恩·科赞发布了一道罕见的“停工令”，关闭该州公共机构。究其起因，州长科赞提出将州销售税从目前的6％提高到7％，以平衡45亿美元的财政赤字，但州众议院强烈反对这一提议。这样，预算不能通过，州公共机构就丧失了合法的开支来源，只能关门。预算法案就是这样重要。

　　不管是干好事，还是干坏事，政府都是要花钱的，而政府所花的大多数钱，它自己都挣不来——也许只有在中国各级地方政府那里是例外，在这里，地方政府可以通过出售土地赚钱。不过，政府的大多数收入还是要靠向民众征收。

　　人类历史上的大多数时间，国王、皇帝是靠暴力来征收这笔钱的。但到了英国历史上某个时期，由于种种机缘巧合，国王要筹钱，却不得不找贵族、平民们商量，由此形成了近代意义上的议会。因此，民意机构从一开始就是管钱的，而近代财政制度的基本规则也由此确立:没有民众代表的同意，政府不能随便征收一分钱。

　　美国人照搬了这套体制，其宪法的征税条款规定，“所有征税法案应首先由众议院提出”，对于征税法案，不要说总统，连参议院也只有修正或表示赞同的份儿。原因在于，按照主权在民原则，税既然是向人民征收的，那只有他们有权决定对自己征多少税。人民亲自决定不大现实，众议院的民意机构最直接地代表了民众的意见、情感与愿望，因而，理应由他们来决定。

　　到20世纪初，政府职能不断膨胀，需要制定复杂的预算案，而这只能由具体操作的总统提出。但立法机构对预算法案却有最终决定权。行政部门可以不断膨胀，但其全部支出都需要列入预算中，并且由议会最终审议批准。当然，为了满足这些支出需求，民意机构也会确定年度征税额度。各级民意机构最重要的工作，就是确定年度税收与支出，编制出具有法律地位的预算法案。在钱的问题上，行政当局必须服从民意机构的意志。

　　这一点不管从哪个角度看，都很重要，也很智慧。

　　行政当局拥有非常广泛的主动性权力，对于这种权力，必须有一种限制、制约。英国人的发明就是，国王可以拥有刀剑，但是，国会却掌握钱袋子。把刀剑和钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。宪政的智慧其实都是诸如此类说来无甚稀奇的设计。这样一来，执有刀剑的人为了让自己不至于饿肚子，就得约束自己，让刀剑服务于纳税人，而不是对着纳税人挥舞。

　　让政府花出去的每一分钱都由民意机构审议批准，也可以让政府的钱按照最可取的方式花出去。行政官员总会有一种自负，认为自己掌握了经济、社会、文化发展的规律，可以把税款用到最有效率的地方。事实可能确实如此，但历史也显示，自负的人总是会犯一些巨大而愚蠢的错误，比如当年很多国家搞的计划经济。同时，行政官员也不是大公无私的，他们总是想办法征收纳税人的钱给自己提高工资、福利。

　　因此，即便是从税款使用效率的角度看，明智的办法也是把花钱与管钱的事情分别交给两拨人。这同样不过是常识性智慧而已。行政部门提出开支的详尽设想，民意机构对其进行审议。审议的过程，其实是对开支计划进行“第二次思考”:民意机构可以通过质询、追问、挑剔，迫使行政部门更深入地思考其支出计划的合理性。

　　通过这个过程，也可以把民意导入预算中。优良的预算不能仅体现效率理性，毕竟，政治跟商业不同，并不以效率为唯一价值。相反，政府的行为是否可取，要看民众是否认可。因此，一个优良的政府必有一种渠道，可以让民意尽可能早地进入政府决策过程。因为，预算其实就决定着政府未来一年将要干什么，那就最好由民意机构审议决定预算，自可使民意对政府发挥最大程度影响。如果行政部门可以自己决定预算，那就不存在民意影响政府的实质性渠道。官员以为自己的预算很科学，但其实严重偏离民意，这样的财政就是一种坏财政。

　　(作者系北京学者)

　　本版言论仅代表作者个人观点