办案量翻了一番，刑事发案率明显下降

　　还抓了3个公安部网上逃犯

　　自从被所长陆明清冠上“项目经理”的称号后，冷东突然变得“游手好闲”起来了。

　　在湖州市公安局开发区公安分局杨家埠派出所二楼办公室，陆明清总是喜欢拿这位治安副所长开玩笑：“难为人家冷东啊，原来一到晚上就两眼冒光，为什么？查暂住证查的呗！”

　　三个月以前，杨家埠派出所大胆改革，将公安业务中的外来人口暂住证登记通过委托、承包等方式，交由外来人口聚居地居民有偿负责。冷东就是从那时起开始“悠闲”起来的。

　　将公安业务有偿承包给个人以解决警力不足，在浙江省基层公安系统中尚属罕见。杨家埠派出所的这一举措，也被专家认为是一种有益而值得研究的探索。

　　值得重视的是，三个月以来，杨家埠派出所通过这一途径，抓获公安部网上逃犯3名，在过去的两年中，这一数字均为零。

　　兢兢业业的“编外警员”周火生

　　接到陆明清的电话，周火生说自己心里“哆嗦”了一下。

　　派出所所长在电话中只跟他说了一句话：“老周，你刚刚登记的那个人有点问题，不要惊动他，我们马上到。”

　　看着陆明清带着一队人马迅速赶到，周火生也不敢多问，忐忑不安地将干警们带到出租户楼下，说清楚哪一间房后，立即躲到了几十米外的墙根。

　　“后来我才知道，这家伙居然是公安部通缉的逃犯，已经躲了6年多了。”周火生想想有些后怕。老周说做这个工作，家里人都支持，当交警的女婿还经常提醒他注意安全。

　　选定合适的承包人，是这项工作取得成功的重要因素。副所长冷东介绍说，首先要求这个人对当地的情况要非常熟悉，跟村民关系好，还要求这个人有较高的警惕性。而老周正好符合这些条件。

　　50岁的老周是土生土长的罗师庄村人，最重要的是老周是名退伍军人，而且曾经在公安局的驾校工作过10多年，还多次被评为先进工作者。

　　按照老周和杨家埠派出所签订的“合同”，老周“承包”该村范围内的流动人口暂住证登记、办证、录入业务。公安分局开出的报酬是每30户出租户每月支付100元。如果发现上网逃犯的，发现一个奖励300-500元。当然对老周也是有所考核的，其中很重要的一点就是数据必须保持每个星期更新一次，派出所定期抽查，出现一处差错倒扣10元。

　　周火生很珍惜他“编外警员”的角色，他特意自备了一次成像的相机，还配备了两名助手，三个人分区负责。每周二、四、六晚6时到10时，周火生就会和他的搭档一道，挨家挨户到村民家统计出租房和暂住人口情况，记录成档案，再由女儿帮忙输入家里的电脑终端。

　　除了发现一名公安部网上逃犯之外，今年6月中旬老周在上门登记时，发现一名外来人员租住的房屋角落堆有一些铜链、铜棒，就把情况报告给了辖区民警，最终成功破获一起涉案金额两万多元的盗窃案。

　　新办法既解放了警力又降低了费用

　　2005年底，杨家埠派出所召开所长批评会。

　　“其实是个务虚会议，就是把所里的民警、保安召集起来开大会，让大家提意见。”当时参加会议的开发区公安分局政委苏佩玉回忆说，许多民警的意见都集中在暂住人口管理上。

　　杨家埠派出所共有18个民警，分成一个综合室和治安、基础、刑控、水警、保安五个分队，辖区面积120平方公里，常住人口5万多，外来人口一万多。但就是这一万多外来人口的管理，基本上牵扯了派出所一半以上的警力。

　　陆明清发现，按照传统的外来人口管理办法，至少有三个缺点。

　　一是扰民。对出租房的外来人口登记只能在晚上进行，对辖区企业中外来人口进行管理，还得隔三岔五进行突击检查，企业也颇有怨言。

　　二是浪费。作为分管治安的副所长冷东，常常大晚上地带着一帮民警保安四处出击登记暂住证，严重影响了日常工作不说，光是每天大量的汽油、人工工资支出就吃不消。

　　第三，效果也不好。暂住人口管理制度最重要的功能就是及时监控可疑人员并进行精确打击，但这种疲劳战术的登记办法，经常是不是漏了登记，就是人走了一年半载了还没注销，基本上流于形式。

　　问题提出来了，如何解决？

　　公安分局的一位领导讲了这么一个例子：原来分局自己请了一些清洁工，结果卫生一直没搞好，后来没办法，就找了家中介公司，由中介公司负责找清洁工搞公安局的卫生工作，结果效果很好。为什么？这就是市场调节的因素在里面。原来的清洁工做好做坏一个月就拿那么多钱，而中介公司代理以后，清洁工作搞得好不好，跟清洁工的收入是挂钩的，他自然就用心了。那么，外来人口管理是不是也可以弄个“中介公司”呢？

　　顺着“中介公司”的思路，杨家埠派出所最终形成了一套独特的方案。

　　除了老周这样的“承包式”，还在内部搞起了招标，对于非外来人口聚居区的那些零散暂住人员，通过内部招标，以每30户100元每月的方式按地域“发包”给了辖区保安。

　　陆明清说，改革之前，几乎有70%的警力被投放到外来人口管理上，而改革以后，治安案件办案量跟去年同期相比翻了一番，整个公安业务量翻了一番，刑事发案率则有了明显下降。

　　而在暂住人口管理上花费的费用，却从原来的30万元一年，预计可以下降到20万元一年。

　　流动防线编织起疏而不漏的防控网

　　除了“承包”和“招标”，杨家埠派出所还有一道“流动防线”。

　　针对“承包”和“招标”难以涉足的流动暂住人口，派出所购置了一辆汽车和笔记本电脑等设备，以无线上网的方式与市区暂住人口管理系统连接，并专门配置了两名协警在辖区的暂住人口散居地进行实时登记，到目前已经登记了2500人，并抓获了广东省一起绑架勒索案中的最后一名逃犯。

　　7月3日，杨家埠派出所从设在开发区尹家村的暂住人口管理点上发回来的暂住证上发现一名可疑人员，随即确定他就是2004年广东省阳江市一起绑架勒索案中的逃犯。

　　发现这一重大案情后，杨家埠派出所的民警立即核对相关信息，确定该男子为犯罪嫌疑人。陆明清亲自指挥布控，于7月4日下午将其抓获。

　　除了平均每个月抓获一名部网逃犯，截至6月20日统计的数据，杨家埠派出所新增暂住人口入网数9407人，新增房屋出租2722户，注销暂住人口6000余人。

　　最重要的是暂住人口的数据保证了每周更新，使暂住人口登记的实际作用得到了发挥。

　　专家观点

　　湖州探索实质属于行政委托

　　应予以肯定，同时也要适当限制

　　中国户籍制度研究学者、浙江公安高等专科学校副教授 肖海英

　　湖州市公安部门将流动人口暂住证登记、办证、录入业务“承包”给个人，我觉得是一种有益的探索。当前人口流动日益频繁、外来人口管理任务日益繁重复杂，基层公安警力已日渐显现不足。而要解决这一矛盾，依目前体制和规定已是空间不大。将暂住人口登记中部分具体事务性工作，委托给合适的组织或个人，有利于充分发挥社会力量，共同管理好服务好流动人口。另外，这种做法也能为我国社会主义市场经济体制下适当推行行政管理事务社会化提供实践经验。

　　我认为，将流动人口暂住证登记、办证、录入业务“承包”给个人实质上是一种行政委托。

　　行政委托，是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。

　　行政行为种类很多，从其对公民、法人或其他组织的实体性权利是否有实质性影响的角度来看，可以分为具有实质性决定权的行政行为和单纯的具体事务性行政行为。前者如行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政给付、行政征收等，后者如监督检查、行政备案等。这两类行政行为的委托，虽然同属于行政委托，但性质上和后果上是有区别的。目前法律上和学界研究上所涉及的行政委托往往是针对前一类行政行为，这一类行政委托，受到法律严格限制，如委托的法定依据、委托的程序、受委托的资格等。而后一类行政委托法律没有明确规定，从原理上和实践需要来看，应当给行政机关较多的自主余地，因为它不太会对行政相对人的实体权利构成影响，同时对提高行政管理效率与质量却往往具有重要的作用。

　　暂住证登记、办证、录入业务，按我的理解属于后一类，其本身不构成对公民、法人或其他组织的实体性权利的实质性影响，仅为行政相对人设定程序性义务或对其权利行使作一定限制。因此，类似湖州的探索，应当予以允许。

　　但是，单纯的具体行政事务的委托，由于涉及到行政成本和行政机关的自身责任问题，也需要适当限制，使之控制在必要范围内；同时，单纯的具体行政事务的委托，也存在着被滥用或被恶意移用，以至损害有关相对人利益的可能，因此还需要加以规范。这些正是需要我们政策制定机关和立法机关加以关注的。

　　(通讯员陆叶记者金立鹏 都市快报)