专项转移支付也混乱

　　2005年按项目分配的专项转移支付有71项，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。

　　近年来，中央对地方的转移支付逐年增加。去年，中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元，占中央财政总支出的57%，地方财政支出的45%。

　　“1.2万亿啊！这笔资金管好用好，对中央财政及地方各级政府机构的运转，意义都很重大！” 审计署财政审计司司长候凯感叹说。

　　李金华认为，要对地方进行规范的转移支付，首先就必须把中央和地方的事权划得非常清楚，“目前中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，加上中央财政统得过细，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，不利于加强项目管理，影响中央预算资金的科学使用。”

　　《审计报告》也显示，目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。

　　而按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。

　　“十万元以下的项目也需要国家批吗？”有专家发出了这样的疑问。

　　转移支付透明化的解决之道

　　目前依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章，其权威性、科学性常常受到各方质疑；是重新立法还是加强监管，学者和专家看法并不统一。

　　“由于中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性等原因，致使我国现行的转移支付资金分配不科学，中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。”财政部财科所副所长苏明对《中国经济周刊》表示。

　　自1994年实行分税制以来，为了平衡中央和地方政府的财力，转移支付制度的目标非常明确，即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。

　　尽管对于转移支付作了许多明确规定，但是对于转移支付的申请、使用、监管及责任承担等问题并没有严格的法律规范，目前的转移支付主要通过《过渡期财政转移支付办法》来管理。其部委规章的性质也遭到了多方质疑，认为财政转移支付应有专门的法律予以规定。

　　“理想的设计自然是首先明确中央和地方的事权，然后确定各级政府的财政收支，在明确收入和支出差额的基础上，由中央补足差额。”苏明说。不过在苏明看来，要想把这个设计付诸到实际操作中很难，涉及到多方利益。

　　“由于缺乏明确的事权、财权划分，因此无法确定各级政府间的职责。要想规划财政转移支付，首先要确定各级政府的公共职能。”刘剑文教授也表达了同样看法。

　　“这就涉及到另一部立法《财政收支划分法》，可以考虑由国务院立法；在单独立法还不可能实现的情况下，也可以考虑在其他立法中加入财权事权划分的内容。”刘剑文教授说。

　　苏明则表示，“在大的改革还不能发生的情况下，现在要做的是提高转移支付的透明度，在管理上下大功夫，把分散的管理模式变成集中的管理模式，提高管理效率。”他认为，对于转移支付，目前也有一些监管途径，但这种监督还没有完全到位。由于转移支付的渠道多，量大，不可能每一笔都监督，财政自身监督力量还不是很够。

　　从现有的法规来看，目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督，审计部门的审计，以及人大对预决算的监督。

　　但是李金华在《审计报告》中明确表示，一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强。在转移支付预算编制问题上，虽然财政部2005年提出了“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”的原则要求，但各地在实际执行中仍不规范。

　　监督仍是一大难题。

　　对此，也有专家提出，设立专门的机构统一管理财政转移支付。“这个想法太简单了，不能说新建机构就能解决好这个问题”，对此设想，苏明这样回应。

　　“这就需要立法监督，社会的监督。社会的监督又包括媒体监督及民众监督，这就需要充分发挥纳税人的权利，让纳税人对财政支出进行监督，行使其监督职能。”刘剑文教授对《中国经济周刊》说。

　　刘剑文教授认为，虽然现在的《审计报告》可以看到每年的转移支付金额，但是却看不出是如何进行转移支付的。中央给地方多少钱、这些钱的使用效果都还看不到。立法应该从实体和程序上共同保障转移支付的透明性，把整个的财政转移支付制度置于公众的视野下，让公众随时可以看到。

　　但是现在的纳税人基本上没有监督权，也没有其他立法保证这个权利。“我们现在的法律，如行政诉讼法的修改就应该保证这个权利。”刘剑文说，“纳税人需要对抽象行政行为也可以提起诉讼的权利。”

　　前一段时间，在湖南就曾出现纳税人因财政局买车问题向法院提起诉讼的案例，但最终纳税人败诉。刘剑文表示，这其中一个很重要的理由就是抽象行政行为不能起诉，所以有关法律需要修改。

　　“只有赋予了纳税人监督权，才能保证转移支付的透明。”刘剑文说。