循环经济法起草者解说五大法律制度

　　编者按

　　要解决我国日益突出的资源环境问题，必须发展循环经济已成社会共识。发展循环经济需要法律的支持和保障。目前，循环经济法草案的起草工作已经启动，并有望明年提请全国人大常委会审议。

　　日前在苏州举行的循环经济与政策研讨会是对这项起草工作的有力推动。本网今日全文刊发全国人大常委会副委员长盛华仁的讲话及，以使读者对这件草案的立法精神及制度设计有更加深入的了解。

　　本网讯记者郭晓宇在日前于苏州举行的循环经济立法与政策研讨会上，国家发改委环资司副司长周长益代表起草工作小组介绍了循环经济法的基本法律制度。

　　一项法律，离不开若干重要的法律制度和措施作为支撑，循环经济立法也不例外。周长益说，循环经济法的制度设计必须突出法律制度的可操作性，贯彻“减量化、再利用、资源化”原则，注重制度的实际效果。主要法律制度包括：

　　一是循环经济规划制度。

　　国务院综合经济管理部门会同有关部门，依据国民经济和社会发展规划，编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布实施，循环经济发展规划确定的约束性指标应当分解到各级人民政府和相关的部门，建立责任制。

　　二是鼓励、限制、禁止名录规定。

　　综合经济管理部门要根据经济社会发展情况，不定期制定和公布国家鼓励、限制和禁止的工艺、产品目录，对消耗高、污染重、效率低的落后工艺、设备实行强制淘汰制度。省、自治区、直辖市综合经济管理部门，根据自愿申请，对符合循环经济发展产业政策、采用国家鼓励发展的生产工艺或生产符合目录中鼓励发展工艺、产品的单位、项目进行认定。经认定的企业、项目依法适用国家规定的各项扶持措施。

　　三是资源节约及循环利用产品的优先准入制度。

　　凡是利用各种废物生产的再生产品，市场优先准入。对企业利用余热、余压、生物质能、垃圾热能、沼气等所发的电力，电网必须无条件收购，并给予一定时期的幅度不同的价格优惠；国家对利用生产、建设和生活中产生的废物生产循环利用产品的项目，给予优先立项、财政补贴、投资倾斜等优惠政策。

　　四是生产者责任延伸制度。

　　鼓励生产企业实施绿色设计，降低回收处理成本。生产或进口者应当对列入强制回收目录的产品和包装物承担回收利用的责任，产品销售者应当按照产销合同承担回收废旧物品和包装物的连带责任。行业协会可以组织建立本行业的废弃产品及其包装物回收、处置服务体系。

　　五是循环经济绩效评价与考核制度。

　　国家有关部门确定资源生产率、资源循环利用率等循环经济绩效评价和考核指标。县级以上人民政府有关行业行政主管部门应当依据循环经济绩效评价和考核指标，对企业发展循环经济进行考核，并将考核结果定期向社会公布。

　　周长益强调，循环经济法要建立有利于循环经济发展的鼓励与经济扶持措施，同时也为现有的资源综合利用税收优惠政策提供法律依据。鼓励和扶持政策主要包括税收优惠、投资倾斜、循环经济专项资金、财政贴息、政府绿色采购制度、合理定价等方面的内容。

　　关于循环经济立法的几点思考

　　在循环经济立法与政策研讨会上的发言 全国人大常委会副委员长兼秘书长 盛华仁

　　我很高兴参加循环经济立法与政策研讨会并借今天会议的机会，就循环经济立法问题谈几点想法，与大家共同探讨。

　　第一，深刻认识发展循环经济的理论意义与现实意义。

　　改革开放和现代化建设以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。就资源而言，我国资源禀赋较差，总量虽然较大，但人均占有量少。据有关部门提供的资料，45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半，人均淡水资源量仅为世界人均占有量的四分之一，人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40%。就环境而言，我国环境污染形势十分严峻。在七大水系中，有近六成的断面受到不同程度的污染，其中劣Ⅴ类水质断面占27%，而辽宁、山西劣Ⅴ类的水质断面则占到60%以上，几乎到了有水皆污的地步。去年在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量劣于国家二级标准。在开展酸雨监测的696个市县中，有一半以上的市县出现酸雨，有的地区甚至到了逢雨必酸的程度。这些情况表明，资源和环境已经构成对我国经济社会可持续发展的双重约束，如果继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式和浪费型的资源利用模式，势必造成资源难以为继、环境不堪重负的局面，经济发展将因失去支撑而不可持续。因此，发展循环经济这个课题就摆到了我们面前。

　　2004年11月，在上海召开了“中国循环经济发展论坛”首届年会，发表了《上海宣言》，总结了我国几十年经济增长方式和资源利用模式正反两方面的经验教训，初步奠定了中国特色循环经济的理论基础，统一了大家对我国发展循环经济重要性和紧迫性的认识。2005年11月，在厦门召开的“中国循环经济发展论坛”第二届年会，以“循环经济在实践”为主题，围绕扩大试点和示范、增强自主创新能力、制定配套政策措施、加快立法步伐等，进行了深入的探讨。从理论研讨到实践探索，是这次会议的巨大进步。会后8个月来，各级政府、各企事业单位从各个方面进行了积极的实践，取得了一批重要的实践成果，我们对循环经济的认识也因此提升到一个新的高度。我们今天已经形成了这样一个共识，就是：发展循环经济，有利于提高经济增长质量、提升社会发展水平、加强环境保护和维护生态平衡，是实施节约资源和保护环境基本国策的重要手段，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是树立和落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。更重要的是，我们从理论与实践的结合上已经认识到：发展循环经济这条路子，在我国完全可行，前景广阔。

　　循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。因此，必须用科学的理论来指导，必须用强有力的法律手段来引导、规范和保障循环经济的发展。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并把可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定和完善循环经济方面的法律法规。从理论与实践的结合上抓紧制定一部发展中国特色循环经济的法律，把循环经济的发展纳入科学化、法制化轨道，是我们面临的一项共同任务，也是我们的一项共同责任。

　　第二，准确把握发展循环经济的本质要求。

　　根据党的十六届五中全会的精神，我理解，发展循环经济的本质要求，就是要在科学发展观的指导下，切实转变经济增长方式和资源利用模式，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，形成低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的集约型经济增长方式；形成“资源—产品—废物—再生资源”的资源循环利用模式。

　　对于发展循环经济，我们既要从理论上提到科学发展、可持续发展的高度来认识它、理解它，又要在实践中实事求是地、恰如其分地去把握它、对待它。既不要不切实际地去拔高它，也不要牵强附会，把什么都往这个“大箩筐”里装。要通过“实践—认识—再实践—再认识”，不断加深对其规律性的认识，增强发展循环经济的自觉性。要面向未来，立足当前，制定有步骤、分阶段的发展规划，一步一步前进。这样，才能把我国的循环经济引导好、发展好、保护好，从而使它扎实、健康、快速地向前发展。

　　第三，循环经济立法要突出重点，着力解决主要矛盾。

　　我国循环经济的发展总体上尚处于初始阶段，实践经验还很不足。循环经济很大程度上不是系统的、完整的，而是单项的、分散的。有的还只停留在理念上，没有落实到实践中。受历史条件和现实情况制约，当前立这部法不可能面面俱到，一定要突出重点，解决主要矛盾。这部法律的宗旨是要完整地、准确地把党中央关于大力发展循环经济的主张、决策转变为国家意志，成为全国各级政府、各企业事业单位和全国各族人民一体遵循的行为规范，充分体现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐这四者的相互协调和有机统一。当前和今后一段时期，发展循环经济的重点任务，一是要突出加强节能节水，健全节能、节水技术和监督管理体系，完善用能、用水标准，扩大节能、节水产品认证范围，实行能效标识制度和定额管理。二是要加快推行清洁生产，鼓励和支持企业使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，加强和改善管理，从源头上削减污染，提高资源利用效率。三是要加强资源综合利用，提高矿产资源综合开发和回收利用水平，加强对冶金、石化、化工、建材等重点行业废弃物排放的监管，提高废渣、废水、废气、余热的综合利用率，并综合利用各种建筑废弃物和农业废弃物。四是要推进资源循环利用，鼓励科学的生产和消费方式，大力发展旧物调剂使用，可再生资源回收利用和产品的再制造，实行生产者责任延伸制度，推动钢铁、造纸、塑料、玻璃等行业的资源再生利用，促进废旧金属、废旧轮胎、废旧塑料和废旧电子产品回收利用。在制定循环经济法时，应当紧紧围绕上述发展循环经济的几个重点问题，认真研究相关政策措施，及时总结经验，制定出切实可行的法律规范。通过解决突出问题和主要矛盾，逐步健全发展循环经济的法律制度。在实施过程中，我们再去不断总结经验，进一步修改、补充和完善。

　　第四，循环经济立法要注重发挥市场、政府和企业等方面的综合作用

　　。在推进循环经济发展的过程中，要注重发挥市场在配置资源中的基础性作用、政府的主导作用、企业的主体作用，形成推进循环经济的整体合力，为建设资源节约型、环境友好型社会提供体制和机制保障。在法律框架中，要全面体现激励和约束这两个方面的机制和举措。在激励方面，要规定和实行有利于资源节约和循环利用、环境保护和污染治理的财税、价格、投资和金融政策，鼓励企业开发和应用发展循环经济的先进适用技术，增强企业发展循环经济的自觉性、积极性和主动性。在约束方面，要对消耗高、污染重、技术落后的工艺、设备和产品实施强制性的淘汰制度，规定它们退出生产和消费领域的期限，对达不到节约资源、环境保护要求的企业和项目，一律不允许生产，不允许建设，使法律对它们有硬的约束。我把这两个方面的机制，概括为依靠法律来激励的“自律”机制和依靠法律来约束的“他律”机制，也就是用法律手段鼓励循环、惩罚浪费。要通过这部法律，调整好经济效益与资源环境效益的关系，调整好企业效益与社会效益的关系，调整好局部与全局的关系。

　　第五，明确法律责任，强化法律监督。

　　当前，“有法不依、执法不严、违法不究”的现象在资源节约和环境保护方面尤为突出，严重影响资源节约型、环境友好型社会的建设和依法治国基本方略的贯彻落实。制定循环经济法，意在通过这部法律的实施，能够遏制资源能源消费增长过快和环境污染加剧的势头。因此，这部法要明确规定各种违法行为的责任，确保法律的有效贯彻实施。要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，加大对违法行为处罚的力度，建立一套完备的评估检测体系和执法监督体系。各级政府要依法行政，带头守法，严格执法，严查违法。发现违法行为，不管涉及到谁，都要一查到底，绝不允许违法行为得不到纠正，绝不允许严重危害群众利益的违法责任人逍遥法外。只有这样，才能使循环经济成为真正意义上的法治经济。

　　第六，循环经济法的立意要新，在求精、适用、管用上下功夫。

　　我国循环经济的发展刚刚起步，许多制度还需要进一步探索。循环经济法要把实践中行之有效而又比较成熟的做法、措施和政策先用法律的形式固定下来，在实践中不断修改完善。因此，对这部法律来说，条文不求多，但求精；不求面面俱到，但求重点突出；不注重理论阐述，但重在内容过硬。一句话，就是要适用、管用，要有极强的针对性和可操作性。为此，在起草过程中要集思广益，充分听取各方面的意见，走民主立法、科学立法的路子，从实践中来，再到实践中去。这次研讨会后，应当正式进入法律文本起草阶段，争取再用一年时间完成起草、论证，力争在本届全国人大常委会任期内完成立法工作，拿出一部高质量的循环经济法来，同时，抓紧建立健全若干配套制度。

　　我相信，通过大家的共同努力，我们一定能够起草出一部具有中国特色的循环经济法律，为建立能循环、可持续的国民经济体系，为建设资源节约型、环境友好型社会做出应有的贡献。（责任编辑：郑剑峰）