民爆物品步入安全轨道 路有多远

　　我国民爆企业发展历程

　　早期

　　由军工的弹药企业转产而来，还有相当一部分企业是在计划经济时期多头管理的体制下各部门自行审批的各类矿山自用炸药厂

　　二十世纪六七十年代

　　为了大搞农田水利建设，全国各地建设了大量小炸药厂

　　二十世纪八十年代初

　　全国民爆器材生产企业数量达1400多家

　　1984年民用爆炸物品管理条例出台

　　规范了对民爆行业的管理

　　1998年国防科工委归口管理

　　民爆器材生产企业减少到442家，流通企业则有1900多家

　　自国防科工委归口管理以来

　　民爆行业技术不断进步，生产流通企业设施得到规范。生产企业数量进一步压缩到394家，流通企业数量减少到1728家

　　本报通讯员 段露清

　　“紧急”两个字在国家有关部门发出的通知中并不常见，然而在短短几天时间里，有关部门针对同一问题发出的通知，均用了“紧急”两字。

　　7月13日，国家安全监督管理总局、国家煤矿安全监察局发出《关于加强爆炸物品安全管理工作的紧急通知》，要求开展集中整治爆炸物品专项行动，对民用爆炸物品进行拉网式安全大检查。

　　此时距国务院办公厅发出《关于切实加强民用爆炸物品安全管理的紧急通知》仅仅过了3天。

　　而主管民爆产品生产、销售的安全监督管理部门———国防科工委，也已在7月8日，就关于进一步加强爆炸等危险物品管理发出紧急通知，要求切实加强危险物品在生产经营过程中的安全管理，严防重特大事故、事件的发生。

　　与此同时，公安部在继6月份开展集中整治爆炸物品专项行动后，又专门召开会议，针对重点省、区的集中整治行动进行了再动员、再部署。

　　公安部治安管理局副局长徐沪用两句话描述了全国爆炸物品安全管理形势：“总体平稳、逐年下降；局部地区问题严重、隐患突出。”

　　在国务院办公厅发出的紧急通知中，更是对“局部地区”逐一进行了“点名道姓”。

　　私藏炸药引发惨剧连连

　　频繁发出的紧急通知，事出有因。

　　7月7日，煤矿大省再生悲剧。一声巨响给山西省宁武县东寨镇东寨村带来了一场灾难，一处民宅起火后引发了爆炸，49条生命瞬间消失，另外有30名伤员还在医院接受治疗。

　　据村民介绍，发生爆炸的房屋就在村落中间，爆炸不仅使它成为一片瓦砾，它周围的房屋也受损严重。在村中，到处可以看到震碎的玻璃窗和跌落的瓦片。62岁的村民江元仁是这场灾难的亲历者。

　　江元仁靠卖豆腐为生，7月7日早晨6时，他像往常一样起来磨豆腐。刚磨了一会儿，就听见有人在大声喊“救火”，距离他租住的房子二十多米远的一间房屋着火了。

　　看见邻居家着火，不少早起的村民都从家中跑了出来帮忙救火。然而，他们不知道这间着火的房屋就像一枚随时要爆炸的定时炸弹，危险正向他们逼近。

　　“半个多钟头后就爆炸了。”江元仁说，“那炸得可大了，玻璃窗全都炸烂了。”

　　公安机关在调查中了解到，居住在这里的王二文曾非法开采煤矿，非法买卖、使用、储存爆炸物品。煤矿被关闭后，王将炸药转移，藏在家中，因炸药中含有氯化钾成分，发生自燃，引发住房着火。在群众救火和围观的过程中，炸药突然发生爆炸。

　　这是山西省在不到3个月的时间里，发生的第三起爆炸事故。更令人深思的是，发生爆炸的3个地方是忻州市辖下相邻的3个县：

　　6月8日，山西省忻州市繁峙县砂河镇西沿口村一非法自制炸药作坊发生爆炸，10人死亡；

　　4月10日，山西省忻州市原平市轩岗煤电公司医院一家属楼发生私藏炸药爆炸，34人死亡。

　　私藏炸药成了山西当地一个重要的安全隐患。

　　和山西省隔河相望的陕西省，也被爆炸声打破了宁静。6月26日中午，陕西省府谷县老高川乡后老高川村发生一起爆炸事件，造成11人死亡。事故原因依然是村民私藏炸药引发爆炸。

　　一组严峻的数字显示：2005年，全国共发生因私藏炸药引起的自燃自爆事故22起，造成101人死亡，181人受伤。今年以来，发生此类事故9起，造成60人死亡，36人受伤。

　　爆炸背后的黑色交易线

　　短短几个月，民宅爆炸接二连三。

　　知情人透露，在这背后，是一条黑色交易线，串着这一起起“必然的意外”。

　　而这条黑色交易线，在一些事发地早已是公开的“秘密”。

　　山西省宁武县东寨村村民说，村子附近有很多黑煤窑，开煤窑的普遍都用私制炸药，因为私制炸药成本低，也有黑市渠道。由于当地煤炭资源丰富，群众私挖盗采现象严重，在家中藏匿炸药的人家也不在少数。

　　山西省翼城县的一位矿主详细介绍了炸药的生产、加工、运输、转卖的整个过程：

　　炸药先在各地生产出来，每包炸药的成本在40到50元之间，然后生产者再以100到120元不等的价格卖给中间人，中间人再联系买主，以每包150到190元不等的价格卖给急用炸药的矿主们。

　　一口大锅、几袋硝铵、一堆木屑，一个简单的土制炸药家庭作坊就可以源源不断地生产出炸药，而生产出炸药就等于将滚滚的财源收入了袋中。

　　据忻州市公安局治安支队支队长史国军测算，土制炸药每吨成本只需2000余元，而黑市可以卖到1.5万元左右。

　　山西省洪洞县一位曾做过炸药的老板自曝内幕：“其实这些生产炸药的材料很好找。但公安查得很紧所以一般都在家里偷着造。”但他也承认要不是有熟人介绍是不会将炸药卖给陌生人的。

　　这样，从炸药的生产到运输、销售，一条在熟人之间传递的半公开利益链条实现了对矿产衍生利润的再瓜分。而这个炸药生产、流通过程中的利润分配，最终的源头还是来自私开煤矿或铁矿所得的利润。“没有证，没有药，自己也能造”，这是当地百姓描述黑矿主的一句顺口溜。

　　山西省一位从事了多年爆炸物品管理的民警透露，除了非法自制外，从正规矿流向非法矿的炸药也不在少数。

　　“现在小型合法煤矿都归个人所有，非法矿也归个人所有，‘以借代买’成为他们使用炸药最常用的方式，”这位民警说，“而且，现在国家也没有明文规定，按照煤矿规模大小来配比相应的炸药，这为合法煤矿转卖炸药创造了机会。”

　　炸药管控的“猫鼠对决”

　　为了打击各种私制、贩售炸药、雷管等民用爆炸物品的非法行为，公安部门开展了各种各样的活动，下发文件和召开的各种专项整治会议更是不在少数。相关的行动也的确起到了一定的作用，然而，形势并未得到有效的遏制。

　　国务院办公厅的紧急通知中点明了问题的症结：“……一些地方在民用爆炸物品管理上存在诸多问题……监管措施不落实，对涉爆违法犯罪活动发现、查处、打击不力。”

　　“有关部门前段时间曾经到村里查过，但没有查到炸药。”东寨村的一位商铺店主说，黑煤窑的背后是“官煤勾结”，有关部门对这些非法煤矿和私藏炸药者总是睁一只眼闭一只眼。

　　“对于管理民用爆炸物品的公安部门，是主动出击咬住不放，还是被动问案等事上门？是长抓不放还是应景处置？是不愿管还是不敢管？还有查处黑矿的煤管、国土资源、安监等部门，关了“黑口子”，是否对黑矿主及其手中物资一查到底？”法律界人士提出一连串的问题。

　　对此，山西省汾西县公安局民爆科的贾建伟道出了自己的无奈：“现在制售炸药的越来越狡猾。为了防止被我们查扣，他们就把制作工具和原料分开运输，今天运一个锅，明天运袋木屑，让你无从查起。”

　　“地下炸药流通渠道之广，与地方公安部门警力之弱，是民爆物品爆炸事件屡禁不绝的重要原因。”山西省交口县公安局长李玉军说，公安系统经常采取路查路检的办法扣一些硝铵炸药，但要做到从面上完全卡住它，确实有困难。

　　山西省蒲县有关负责人说，地下炸药除了农民自制的，还有很多通过地下渠道来自别的地区，一个市县查禁时，炸药便可能迅速流向别的市县。单靠各县各自公安机关的力量查禁民爆用品，远不能使其彻底禁绝。以蒲县这个山区县为例，全县只有100多个公安民警的编制，却负责近200平方公里的查禁工作，一个派出所几个民警，要时刻监管深山各个角落。县里公安工作相当大一部分精力用于民爆物品管理，公安部门可以说是疲于奔命，但还是有不少漏网的。

　　一些基层公安人员反映，为加强对雷管的管理，有关部门在雷管上采取了打码的方式，以掌握其去向，但不少雷管上的标码被人为刮掉，然后贩卖给不法分子，失去监控，令人担忧。

　　据了解，炸药管理有其严密机制，且排查工作一直不曾间断。然而严管并没堵住炸药私藏制售的漏洞。在公安机关与制售藏匿炸药者之间的“猫鼠对决”中似乎没有胜者。

　　交叉管理造就监管漏洞

　　按照常理，“严密的管理机制”和“事故的频发”似乎不应该同时出现。那么，问题到底出在哪里？

　　“我们在安全生产，尤其是爆炸物品管理上依然存在严重问题。”山西省发生事故的某市一位副市长坦言，安全责任不落实，公安机关打击不力、安全检查走马观花是事故发生的主要原因。

　　高级爆破工程师郑炳旭认为，雷管炸药监管不到位，严重威胁社会安全。他透露，不少公司为了节省成本，往往招聘没有专业技术知识的农民工进行爆破作业，安全难以保证。工程爆破后也不对剩余雷管、炸药进行清理入库，监管漏洞百出，不少雷管、炸药被人贩卖，流入社会。

　　据了解，对于非法买卖爆炸物品的处罚，相关规定也非常严厉，非法制造、买卖、运输、储存枪支、弹药、爆炸物的，处三年以上十年以下有期徒刑；情节严重的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

　　“处罚的确很严厉，但是事实上很多执法部门并没有认真执行，或者可以认为是疏忽，”安徽大学法学教授陈宏光说，“正是由于这样的疏忽，白白葬送了无辜的生命。”

　　山东省公安厅有关人士对民用爆炸物品管理存在的问题作了总结：

　　目前，我国民用爆炸物品的管理，是根据属地原则和谁主管谁负责的原则具体实施的，这导致当前爆炸物品管理存在不少突出问题：

　　管理部门职能交叉，导致管理力度不够，现行的民用爆炸物品管理条例中，对于违反规定的处罚过于笼统，缺乏可操作性。新的形势下，各种违法现象、行为可谓层出不穷，规定中处罚行为列举不全，打击力度不够，很难起到应有的惩戒和震慑作用。

　　民爆物品的生产、使用、销售、运输、销毁等环节的安全管理工作缺乏统一协调，这一安全管理工作牵涉到众多管理部门，由于职能、权限的交叉，似乎都在管理，实际上都没能很好地管理。由于部门利益的驱动，使实行管理中出现相互扯皮，掣肘现象。

　　“导致爆炸物失控，还有一条重要原因是行政问责不够。”有分析人士说，发生在4月份的轩岗煤电公司医院爆炸案，相关责任人至今没有受到应有的惩罚就是一个很好的例证。

　　据太原市公安局统计，涉爆案件最终判刑人员不足抓获的10%，客观上形成了抓了放、放了抓的被动局面。因为“按照刑法及相关解释规定，私制炸药致严重后果和用于正常生产、生活制造炸药未造成后果在量刑上差距很大，重则死刑，轻则免于处罚”。

　　宁武县国土资源局的工作人员说，“任何一个长期从事私挖滥采行为的非法采矿者，基本都已构成刑事犯罪，但得到公安机关及时、有效打击的寥寥无几”。

　　拉网式排查被指“头痛医头”

　　种种问题似乎纠缠成一个死结，而这也直接促使有关部门频频发出紧急通知，部署专项整治行动，展开拉网式排查。

　　对每次事故之后政府的系列严厉举措，当地群众拍手称快，却又顾虑难消。“‘一阵风’式的大检查多了，检查过后，各种事故隐患往往容易死灰复燃。”太原市市民石巨英说，“头痛医头并不是治本之策。”

　　“上面的政策再好，关键在于能否切实执行下去。如果存在已久的私挖滥采行为无法得到根本治理，如果长期存在的地下炸药交易行为不能得到彻底根除，类似的灾难就不会停止上演。”宁武县一位官员接受媒体采访时说。

　　太原理工大学防爆专家王立安说：“关键要从源头切断私制炸药的生存空间，在全社会形成一种互相监督的长效机制。”

　　新条例能否解开死结

　　长效机制如何建立？法律界人士对即将于9月1日起施行的《民用爆炸物品安全管理条例》(以下简称条例)寄予了厚望。

　　国防科工委民爆局局长林菊生透露了《民用爆炸物品安全管理条例》出台背景：现行条例的一些规定已经很不适应民爆产品安全管理工作的实际需要。民爆产品安全管理仍有很多隐患，安全生产形势依然严峻，生产、销售与使用之间的严重脱节。

　　据介绍，条例明确了对民爆产品的管理，主要涉及国防科工委、公安部两个部门，其中国防科技工业主管部门作为民爆产品生产、销售的安全监督管理部门，负责民爆产品生产、流通环节的管理，负责民爆产品生产、销售的许可及生产的安全许可。公安部门负责民爆产品运输、使用环节及公共安全的管理。

　　此外，条例明确了民爆物品管理和打击非法制售民爆物品的责任，为打击涉爆犯罪提供了立法保障。根据条例，国家将对民用爆炸物品的生产、销售、购买、运输和爆破作业实行严格的许可证制度。

　　“新条例明确规定了政府有关主管部门对民爆产品的安全管理责任、加大了对违法行为的处罚力度，简化了审批环节，避免了政出多门、重复设置许可现象。”林菊生对条例评价说。

　　在对条例表示乐观的同时，一些法律专家也对民用爆炸物品的管理提出了完善的建议。

　　“完善的法律制度体系不仅包括民用爆炸物品管理规范，还包括责任追究方面的规定。责任追究不仅追究行政责任，还要追究法律责任;不仅追究违法者的责任，还要追究监管者的责任。”福建某公安院校从事爆炸物品法律法规研究的张旭红认为。

　　张旭红说，完善的民用爆炸物品管理法律制度将规范所有爆炸物品的方方面面、每个环节，没有或较少漏洞，有相对的稳定性。因此，民用爆炸物品及各个环节都将处于严密的监管之下，而且在新型爆炸物品出现时，不能造成长时间的监管空档。

　　“这就需要通过国家权力机关进行司法解释或国务院及相关监管部门及时补充规定来弥补。这些司法解释和部门后续规章也将构成民用爆炸物品管理法律体系必不可少的一部分。”张旭红说。