《瞭望》文章:社会改革的一个方向
行业协会是承接部分政府职能的最基本载体
文/竹立家
现代社会中,为了建立一个有限的公共服务型政府,必须使社会治理结构朝着多元化的方向发展,这就意味着一部分原来属于政府的组织会从政府中剥离出来,属于政府的职能向市场组织和第三部门转移。 强化和发展第三部门,真正转变政府职能,是社会改革的一个重要方向,也是公共行政改革的一个重要内容。
目前我国第三部门组织中,类别较多的是行业协会和学会,大约占到第三部门组织的40%左右。行业协会在我国经济生活领域中发挥着越来越重要的作用,但由于历史和现实方面的原因,特别是行业协会与政府之间的渊源关系,我国行业协会的发展和承接政府部分职能的能力不尽如人意,在社会治理结构中的作用有限。
形成这种状况的原因主要有两个,一个是政府自身的原因,由政府转变职能不彻底所造成的;一个是行业协会自身的原因,为市场服务的意识不强、能力不足。
政府职能的转变,一个重要的渠道就是政府原有的一些职能向行业协会转移,使行业协会真正成为市场经济的主体之一,我国目前对行业协会的管理是双重管理体制,行业协会大多是通过所谓“挂靠”在某一政府机构获得其存在的合法性,其结果必然是造成“政会不分”,使行业协会在很大程度上成为政府的附庸。
在市场经济较为成熟的国家,行业协会大多是通过市场发展的需要自发形成的,自主性很强,是政府与市场的中介。行业协会与政府的关系主要是通过购买公共服务实现的,不是领导与被领导的关系,而是监督与被监督的关系,是通过市场机制实现的一种新型的合作关系。
在我国行政体制改革过程中,中央政府已经明确地把政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面,这一对政府职能的定位,为行业协会的发展提供了极其广大的生存空间,政府必须把管不好管不了的事交给市场和社会,而行业协会就是承接部分政府职能的最基本载体,诸如行业标准制定、同业竞争规范、行业对外经济技术交流及反倾销应诉等职能,都可以通过行业协会来完成。
行业协会的充分发展是市场经济成熟的一个重要标志,也是政府职能转变的一个重要指标。但在我国目前行业协会的发展中,行业协会自身也存在许多问题,最突出的问题主要有以下几个方面:
一是行业协会“官僚化”问题现象较为严重,讲行政级别、人员结构老化、人才结构不合理、市场意识不强等。一些行业协会组成人员基本上来自政府机构,是通过政府这只有形的手建立起来的,专业人员和企业家很少,论级排辈,官僚化意识很强,为企业服务意识很差;
二是自我服务意识较强,社会公共服务意识较差。一些行业协会既不愿意完全脱离政府,也不愿意完全进入市场,而是充分享受政府和市场两方面的好处以谋取自身的利益。企业对这样的行业协会没有最起码的信任度,这样的行业协会也大都不能为企业提供最基本的服务,只会为企业增加不必要的负担。企业的入会积极性就不高,行业协会就很难生存。
发达国家的行业协会大多是通过市场维持其生存的非赢利性组织,其经费来源是通过与政府和市场的交易实现的,一方面,行业协会通过政府购买公共服务、公共政策获得一些收入,另一方面通过良好的对企业服务和行业信誉吸收会员,通过企业交纳一定的会费获得一些收入。但有一点是肯定的,行业协会组织决不能以赢利为目的,也不能变成一个自我服务组织。
三是行业协会的基本能力较弱。政府职能转变以后,行业协会能不能承接政府职能也是一个大问题。在发达国家,行业协会的组成人员是根据行业发展的需要自发形成的,为本行业企业的信息服务、法律服务和专业服务都很到位,可谓是一个综合性的人才库,企业对行业协会既非常依赖,又自觉地给予经费支持。我国目前的一些行业协会,信息服务、法律服务、专业服务的能力非常差,企业交会费的自觉性不高,同时又由于其政策水平有限,政府购买其政策建议、研究报告的意愿也不强,使其生存产生了困难。
在第三部门中,行业协会是真正的、自发的市场组织,其生存与发展只有通过市场来实现。行业协会要真正实现民间化和自治性,必须无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门。必须通过市场实现为企业服务的目的。随着我国行政体制改革的深入和政府职能转变步伐的加快,“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的真正的、与国际接轨的行业协会将在我国发展起来,也将真正成为“政府的好帮手、企业的好娘家”。□(作者为国家行政学院公共行政教研室主任) |