开门立法：光开“门”还远远不够

　　对《安徽省企业工资支付规定(草案)》公开征集意见的实证分析

　　观察

　　本次开门立法流程

　　公开草案焦点内容，由网络及媒体刊登有关问卷调查

　　召开部门协调会、专家论证会研究征集到的意见、建议

　　通过媒体报道将会议讨论情况反馈给公众

　　通过“工资立法”特别热线与公众互动

　　开门立法存在的问题

　　公布草案随意性强

　　公众参与立法的途径单一

　　缺乏经费保障

　　黄显鸿 本网记者 李光明

　　今年6月19日至23日，安徽省政府法制办委托当地部分新闻媒体，面向社会公开征集《安徽省企业工资支付规定(草案)》(以下简称《规定(草案)》)的意见和建议。由于该部规章涉及广大群众的切身利益，因此从《规定(草案)》一公布，便牵动社会方方面面。在短短十天时间里，接到建议电话200多个，收到来信来函50余封，177名网民参与投票，共提出立法建议70多条。主要集中在用人单位拖欠工资的处罚、维护劳动者工资支付知情权、平衡劳资关系、解决工资规定执行难等方面，对拓宽立法思路，明确立法重点，提高立法质量，起到了积极的作用。同时，在这次开门立法活动中，也发现了一些问题和困难，提醒人们需要加快公众参与立法的法制化进程，完善公众参与立法的方式和程序。

　　法制办：创新参与方法

　　安徽省政府法制办在对该《规定(草案)》开门立法主要采取公开草案焦点内容、开通咨询电话、接听“工资立法”特别热线、记者采访、网民投票等方式，广泛征集群众对《规定(草案)》的意见和建议。

　　为规范用人单位支付工资的行为，切实维护劳动者的劳动报酬权利，《规定(草案)》设定了一系列保障制度，这些规定是否合理，是否符合群众的意愿，是立法中比较难把握的内容。听取群众的意见，了解群众的态度，这是克服立法中调研、考察形式化的重要方法。为此设计了《规定(草案)》主要制度的问卷调查表，刊登媒体上，收集群众的意见。

　　为保证将公开征集的意见反馈给群众，在《规定(草案)》征集意见活动结束后，安徽省政府法制办立即召开《规定(草案)》的部门协调会和专家论证会，研究如何把社会方方面面提出的意见和建议写进《规定(草案)》之中。而且邀请媒体记者旁听这两次会议，并对会议讨论的情况通过媒体反馈给广大读者，这在该省政府立法史上还是首次，表明了政府立法机构对群众意见的重视和慎重，较好地落实了立法要走群众路线的工作原则。同时，为在公开征集意见中很好地与群众互动，安徽省政府法制办主要负责人对如何处理征集到的意见和建议通过媒体表态，接听读者“工资立法”特别热线，解答读者对《规定(草案)》的询问，听取了读者对《规定(草案)》的修改意见。网民的参与人数较多，提出的意见也有一定的深度，较以往“开门立法”工作相比，群众的参与度大大提升。

　　人民群众：普遍关注

　　广大群众对涉及自身权益的立法表现出极大的热情，提出许多意见和建议。

　　一是维护劳动者工资知情权。原安徽王冠摩托车配件分厂工作的退休职工江红认为，工资是职工本人付出劳动后，应该获得的劳动报酬，职工有权利知道具体细节，其中包括被扣除的工资。他建议，政府在立法时，可以增加保障劳动者对自己工资知情权等方面内容。

　　二是拖欠工资处罚需加重。合肥市庐阳区的张女士认为，现在企业拖欠工资的行为太多，简单地公布，对他们来说“不痛不痒，根本不会引起重视”，立法时可以根据具体拖欠情况的不同，采取不同的处罚措施，“只有重罚才能重视”。

　　三是实物不能代替货币工资。安徽医科大学的李先生说，这个问题现在不少单位都时有发生，立法没有约束力，就等于“纸上谈兵”。

　　四是企业的合法利益也要得到充分保护。

　　安徽省家家乐实业发展公司唐述忠董事长认为，立法不能只约束企业，同样也要约束员工，只有在利益保护上做到“一视同仁”，才能平衡各方面的关系。合肥富海电子科技有限公司的叶修光总经理表示，草案对病伤假职工工资保障的政策是人性化的体现，但是，对于非因工负伤的概念并没有做出具体交代。

　　五是《规定(草案)》要解决好工资支付规定执行难的问题。安徽大学管理学院公共管理系主任段华洽认为，立法时应考虑执法力量不足的问题；要考虑工资拖欠时法律举证难的问题等。还有的大学生对勤工俭学的工资发放、导游的底薪、垄断行业的工资等提出了意见和建议。

　　行业协会：集体失语

　　这次公开征集意见工作，由于采取了一些新的方式方法，取得了较好的效果，引起了社会普遍关注，也充分说明政府立法符合了公众的需求。但总体上看，参与的群众还不多，参与的程度还不深，特别是与劳动者、企业有关的行业协会、中介组织“集体失语”，对事涉劳动者和企业基本权利义务的立法工作，所表现出的冷漠和无动于衷，是大大出乎立法者意料之外。

　　开门立法：问题与对策

　　通过近年来在公众参与立法工作的考察，还存在以下问题：

　　一是公布草案随意性强。哪些应公布，哪些不用公布，何时公布没有统一标准，全由立法者决定，没有统一标准。

　　二是公众参与立法的途径单一。现在公众参与立法主要是参与对立法草案的讨论，其实参与对立法草案的讨论不是公众参与立法的惟一途径。

　　三是保障公众参与立法的经费支持，还没有引起有关部门的重视。

　　仅这次《规定(草案)》的问卷调查，由于没有经费上的支持，无法委托调查机构进行民意问卷调查，使《规定(草案)》设计的主要制度的调查面还不够宽。

　　公众参与立法的过程就是发扬民主的过程，要防止公众参与立法徒于形式，保证立法的民主化，建议加快公众参与立法的法制化进程，完善公众参与立法的方式和程序。

　　一是要发挥中介组织与行业协会的作用。使中介组织和行业协会成为政府立法参与的重要主体，发挥其社会和行业自律管理的作用，在政府立法中充分表达相关利益群体的意见和建议。

　　二是要完善公众参与立法的程序。如建立民意调查制度，委托民间调查机制调查民意、了解民愿；建立草案公开制度，发挥新闻媒体的舆论宣传和收集意见的作用；建立听证会制度、协商谈判制度、问卷调查等制度，这都是实现公众参与立法的重要方法。

　　三是要建立稳定的财政保障机制。上述各项制度的开展和实施，都需要必要的财政经费作保障，只有这样，政府法制机构才能有效地组织开展公众参与立法工作。（责任编辑：郑剑峰）