背景：改革开放和现代化建设以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。就资源而言，我国资源禀赋较差，总量虽然较大，但人均占有量少。据有关部门提供的资料，45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半，人均淡水资源量仅为世界人均占有量的1／4，人均耕地只有1．4亩，不到世界平均水平的40％。就环境而言，我国环境污染形势十分严峻。在七大水系中，有近六成的断面受到不同程度的污染，其中劣Ⅴ类水质断面占27％；去年在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量劣于国家二级标准。这些情况表明，资源和环境已经构成对我国经济社会可持续发展的双重约束，如果继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式和浪费型的资源利用模式，势必造成资源难以为继、环境不堪重负的局面，经济发展将因失去支撑而不可持续。因此，发展循环经济这个课题就摆到了我们面前。

　　循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。因此，必须用科学的理论来指导，必须用强有力的法律手段来引导、规范和保障循环经济的发展。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并把可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定和完善循环经济方面的法律法规。从理论与实践的结合上抓紧制定一部发展中国特色循环经济的法律，把循环经济的发展纳入科学化、法制化轨道，是我们面临的一项共同任务，也是我们的一项共同责任。

　　突出重点，着力解决主要矛盾

　　突出加强节能节水；加快推行清洁生产

　　加强资源综合利用；推进资源循环利用

　　我国循环经济的发展总体上尚处于初始阶段，实践经验还很不足。即循环经济很大程度上不是系统的、完整的，而是单项的、分散的。有的还只停留在理念上，没有落实到实践中。受历史条件和现实情况制约，当前立这部法不可能面面俱到，一定要突出重点，解决主要矛盾。这部法律的宗旨是要完整地、准确地把党中央关于大力发展循环经济的主张、决策转变为国家意志，成为全国各级政府、各企业事业单位和全国各族人民一体遵循的行为规范，充分体现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐这四者的相互协调和有机统一。

　　当前和今后一段时期，发展循环经济的重点任务，一是要突出加强节能节水，健全节能、节水技术和监督管理体系，完善用能、用水标准，扩大节能、节水产品认证范围，实行能效标识制度和定额管理。二是要加快推行清洁生产，鼓励和支持企业使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，加强和改善管理，从源头上削减污染，提高资源利用效率。三是要加强资源综合利用，提高矿产资源综合开发和回收利用水平，加强对冶金、石化、化工、建材等重点行业废弃物排放的监管，提高废渣、废水、废气、余热的综合利用率，并综合利用各种建筑废弃物和农业废弃物。四是要推进资源循环利用，鼓励科学的生产和消费方式，大力发展旧物调剂使用，可再生资源回收利用和产品的再制造，实行生产者责任延伸制度，推动钢铁、造纸、塑料、玻璃等行业的资源再生利用，促进废旧金属、废旧轮胎、废旧塑料和废旧电子产品回收利用。在制定循环经济法时，应当紧紧围绕上述发展循环经济的几个重点问题，认真研究相关政策措施，及时总结经验，制定出切实可行的法律规范。通过解决突出问题和主要矛盾，逐步健全发展循环经济的法律制度。在实施过程中，我们再去不断总结经验，进一步修改、补充和完善。

　　注重发挥市场、政府和企业等方面的综合作用

　　依靠法律来激励的“自律”机制

　　依靠法律来约束的“他律”机制

　　在推进循环经济发展的过程中，要注重发挥市场在配置资源中的基础性作用、政府的主导作用、企业的主体作用，形成推进循环经济的整体合力，为建设资源节约型、环境友好型社会提供体制和机制保障。在法律框架中，要全面体现激励和约束这两个方面的机制和举措。在激励方面，要规定和实行有利于资源节约和循环利用、环境保护和污染治理的财税、价格、投资和金融政策，鼓励企业开发和应用发展循环经济的先进适用技术，增强企业发展循环经济的自觉性、积极性和主动性。在约束方面，要对消耗高、污染重、技术落后的工艺、设备和产品实施强制性的淘汰制度，规定它们退出生产和消费领域的期限。对达不到节约资源、环境保护要求的企业和项目，一律不允许生产，不允许建设，使法律对它们有硬的约束。我把这两个方面的机制，概括为依靠法律来激励的“自律”机制和依靠法律来约束的“他律”机制，也就是用法律手段鼓励循环、惩罚浪费。要通过这部法律，调整好经济效益与资源环境效益的关系，调整好企业效益与社会效益的关系，调整好局部与全局的关系。

　　明确法律责任，强化法律监督

　　明确各种违法行为的责任

　　确保法律的有效贯彻实施

　　当前，“有法不依、执法不严、违法不究”的现象在资源节约和环境保护方面尤为突出，严重影响资源节约型、环境友好型社会的建设和依法治国基本方略的贯彻落实。这次制定循环经济法，意在通过这部法律的实施，能够遏制资源能源消费增长过快和环境污染加剧的势头。因此，这部法要明确规定各种违法行为的责任，确保法律的有效贯彻实施。要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，加大对违法行为处罚的力度，建立一套完备的评估检测体系和执法监督体系。各级政府要依法行政，带头守法，严格执法，严查违法。发现违法行为，不管涉及到谁，都要一查到底，绝不允许违法行为得不到纠正，绝不允许严重危害群众利益的违法责任人逍遥法外。只有这样，才能使循环经济成为真正意义上的法治经济。

　　立意要新，在求精、适用、管用上下功夫

　　制定能源法；修改节约能源法、煤炭法、电力法

　　制定节约用水的法规、节约原材料的法规

　　我国循环经济的发展刚刚起步，许多制度还需要进一步探索。循环经济法要把实践中行之有效而又比较成熟的做法、措施和政策先用法律的形式固定下来，在实践中不断修改完善。因此，对这部法律来说，条文不求多，但求精；不求面面俱到，但求重点突出；不注重理论阐述，但重在内容过硬。一句话，就是要适用、管用，要有极强的针对性和可操作性。为此，在起草过程中要集思广益，充分听取各方面的意见，走民主立法、科学立法的路子，从实践中来，再到实践中去。

　　我国地域辽阔，人口众多，各地发展水平差异较大。这种发展很不平衡的客观现实决定了我国的法律不可能规定得过于细致，需要各个地方和部门根据不同情况和需要制定配套的法规规章。因此，在制定循环经济法的同时，我们还应同时抓好有关法律和配套法规的制定和修改工作。根据全国人大常委会和国务院的有关工作安排，当前应抓紧的立法与修订工作包括：制定能源法；修改节约能源法、煤炭法、电力法；制定节约用水的法规、节约原材料的法规；促进废旧家电回收处理的法规、节约石油的法规、建筑节能的法规；促进墙体材料革新的法规、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的具体规定等。争取在循环经济法生效的同时使相当一批的配套法规也能够公布实施。