《行政许可法》缘何被异化

　　《行政许可法》规范和约束政府官员行政权力的速度，赶不上部分官员和权力自我扩权乃至学会借《行政许可法》寻租的速度。一部法律是死的文字，如果受过高等教育的官员们不想撒手金子般的权力，我们实在不能低估他们“内部挖潜”的聪明才智

　　□文 高昱

　　至7月1日，中国第一部《行政许可法》正式实施满两周年了。这部法律从1996年开始着手研究起草到2003年8月27日由全国人大常委会通过，仅酝酿就历时7年。两年前的7月1日，全中国的媒体，不管是党报党刊还是市场化媒体，都在欢呼这部法律的实施将对我国的行政管理产生巨大影响，“有限政府，便利人民”，“章盖少了，事好办了”，等等。

　　从理论上讲，《行政许可法》确实是一部具有里程碑意义的法律。颁布这一法律的核心意义是界定政府的行政权限，打造一个适应市场经济的有限政府。这部法律体现了法治二字所包含的最核心精神：法治主要是对权力的约束和对权利的保护。

　　然而，法治之所以与法制不同，就在于它还有另一个核心精神，徒法不足以自行。法制之所以在中国社会屡成笑柄，正是因为制订再多的法律，它们都是写在纸上的，而中国几千年来最有现实意义的是“印把子”，所以法制才患上了“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”这三大绝症而永无出头之日。

　　相比较而言，不长不短1万字的《行政许可法》更不幸一些。在区区两年实践中，它除了并发了上述三种癌症，还面临“以法谋私”的严峻考验。这一点，可以由我与两个朋友的对话说起。

　　去年6月份的时候，我曾经想安排记者做篇《行政许可法》实施一周年的稿子，于是问一位在某食品药品监督管理部门工作的朋友，这位朋友一撇嘴，说《行政许可法》的实施，实际上助长了某些政府部门的不作为，更使很多公共事务变得效率低下，“因为突然什么该管什么不该管不清楚了，那好吧，就拖着呗；好多事情不用我们审批了，结果出现了很多混乱，老百姓把电话都打爆了，报纸上也指责我们不作为，可我们不能管啊，最多就是说服教育，可这对那些奸商有什么用呢？”

　　他的这番话打消了我的念头，因为我不想苛责这部凝聚着众多立法者多年心血和众多为公章所苦者多年期盼的“善法”，毕竟中国上下几千年，官员们习惯于使用威权“牧民”，民众也习惯了让行政权力下命令指挥社会运行，有青天为民作主。从全能政府到有限政府，从权力政府到责任政府，从低效政府到高效政府，从无序政府到程序政府，从利益政府到中立政府，从人治型政府到法治型政府，以及《行政许可法》体现的个人自治、市场优先、自律优先、事后监管机制优先等立法精神，于民于官都是一场深刻的自我革命，甚至之前法制的诸多成果与之协调和统一的任务也非常巨大。因此在一开始出现真空和低效是非常可以理解的，我们必须给这个新生命以时间。

　　然而让我没有想到的是，《行政许可法》规范和约束政府官员行政权力的速度，赶不上部分官员和权力自我扩权乃至学会借《行政许可法》寻租的速度。一项裁减行政审批、压缩权力边界的法律，怎么还会被权力借来寻租呢？前不久，一位做进口葡萄酒生意的朋友好好给我上了一课。

　　我们都知道，从法国、智利或美国进口的葡萄酒要在国内销售，必须贴上中文标签，如果标签不符合有关法律法规的规定，则这些葡萄酒不能在国内销售。这事归工商部门管，以前进口商在货品入关前就将标签拿去工商部门审批，合格后就可以贴上入关销售了。《行政许可法》实施后，这个审批权被取消，变成了备案登记即可。表面上看给进口商提供了便利，也少喂了不少狼，但且慢。官员们事前不再审批了，可还拥有检查权——这总是政府一项永恒的权力吧。备案的时候什么也不说，你自己找条文琢磨去，单等人家都把货进来了，把标签都贴上了，他们再挑出无数细节毛病来——这酒的中文标签不符合哪条哪条规章制度，不能在中国领土上卖！如果说进口商以前需要做标签审批的时候还只是撒点小钱的话，现在不把官员们喂饱，那损失可就大了。

　　中国俗语里有“上有政策，下有对策”，参与起草了《行政许可法》的中国政法大学法学院院长马怀德教授说得更形象：“老鼠总是没完没了的出现，猫总要不停地捉。”一部法律是死的文字，但如果受过高等教育的官员们不想撒手金子般的权力，我们实在不能低估他们“内部挖潜”的聪明才智。

　　正如温家宝总理曾经指出的，“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”法之必行之所以难，最根本的原因还是在于法的核心是对公权力掌控者的约束和对私权利所有者的保护，更何况《行政许可法》这个直接以约束行政权力为目的的年轻生命。但孟德斯鸠早在18世纪就明确指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的规律。任何权力都有其或明或暗的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性——尤其对目前越来越精英化的政府来说，能力的提升很容易导致对更多权力的要求。

　　而要防止公权力被滥用，使《行政许可法》免遭“还没有表现出其优越性就事实夭折”的厄运，依靠的恐怕不能是自觉性，不能是写在纸上的法律条文，进口葡萄酒标签的故事也表明，制度化的规则和程序同样难以真正制约权力——唯一的办法似乎只能是“以权制权”。只是，这个更大权力，是来自更高一级的政府官员，还是赋予给行政体系之外的某种力量？

　　解决不了这个问题，已经侵入《行政许可法》体内的癌细胞怕是要扩散下去了。