《瞭望》文章：县乡人大换届：让九亿选民作主

　　文/《瞭望新闻周刊》记者汤耀国

　　一次社会主义民主最广泛、最深刻的实践已拉开序幕。根据十届全国人大常委会第十二次会议的相关决定，从2006年7月1日到2007年12月31日，全国（大陆地区）县乡两级人大将进行换届选举。

　　2004年宪法修正案将乡级人大任期由三年改为五年后，县乡人大首次同步换届，涉及2800多个县级政权和35400多个乡级政权，9亿选民将直接选举产生县乡两级人大代表200多万人，进而由代表选举产生新一届县乡国家机关。

　　全国人大常委会办公厅有关负责人向《瞭望新闻周刊》指出，这次县乡两级人大同步换届选举，是我国政治生活中的一件大事，是我们党推进科学执政，民主执政、依法执政的一次重要实践，对于广大人民群众依法行使民主权利、巩固政权基础、推进和谐社会建设，具有重大意义。

　　九亿选民的民主实践

　　作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度的完善与发展乃社会主义民主建设的重中之重。而在全国人大法律委员会委员、原全国人大常委会法工委副主任张春生看来，选举又是人大制度的基础，“人民行使国家权力主要是通过选举来实现的。”

　　此次县乡两级人大换届不仅同为直接选举，更是2004年修宪以来的首次同步进行，规模空前，县级涉及选民9亿，乡级涉及6亿，时间跨度亦长达1年半，正如全国人大常委会办公厅有关负责人所言，这么多选民参加选举，行使人民当家作主的权利，本身就是一次社会主义民主最广泛、最深刻的实践，也是中国共产党坚持为人民执政、靠人民执政、支持和保证人民当家作主的一次重要实践。

　　对于关键时期的社会主义和谐社会建设而言，县乡人大换届亦有着至深的影响。全国人大常委会办公厅有关负责人表示，选举是表达意愿、化解矛盾、调整利益关系的重要途径。通过广泛动员和组织选民参加县乡两级人大换届选举，让人民群众在党的领导下和在发扬民主的基础上，依法把他们信得过的人选进国家权力机关，并通过人大代表行使管理国家和社会事务的权力，这将有利于增强基层政权的群众基础，进一步密切党群关系和干群关系，促进人与人之间的和谐，实现社会安定团结，使各方面积极因素得到广泛调动，使社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展。

　　对于即将来临的工作，山东省菏泽市牡丹区人大常委会主任孙世平自信地表示，从总体环境来看，此次县乡人大换届面临着诸多有利因素，有一个好的政治经济环境，有着良好的群众基础和丰富的换届选举经验，“这是做好选举工作的重要基础。”

　　为了切实做好全国县乡两级人大换届选举的准备工作，6月20日至21日，全国人大常委会办公厅、中组部、中宣部在京联合举办了县乡人大换届专项工作学习班。

　　全国人大常委会办公厅有关负责人指出，通过这次县乡人大换届选举，积累和丰富在党的领导下充分发扬社会主义民主、保证人民依法参加民主选举的经验，并把它总结起来，坚持下去，将不断推进中国特色社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，更好地发挥社会主义政治制度的特点和优势。

　　同步好处大于难处

　　此次县乡人大换届，最大的特点与关注焦点之一正是“同步”问题。由于以前县乡人大任期分别为五年和三年，15年才可“重逢”一次。2004年3月，全国人大通过宪法修正案，把乡镇人大任期改为五年，使两者同步起来。

　　《瞭望新闻周刊》采访了山东、浙江、安徽、湖南、重庆、四川等省市及其下属市县的诸多人大代表和人大工作人员，他们对同步都持肯定态度。如杭州市西湖区人大常委会副主任张志钧说，以前县乡人大换届选举不同步，15年要举行8次，再加上村委会选举，选举过于频繁，不仅耗费大量人力、财力，还使得不少基层群众产生厌选情绪，而且也不利于通盘考虑县乡干部班子建设。

　　在张春生委员看来，任期一致、选举同步之后则好处多多，如节约选举成本，方便选民参选，可以通盘考虑干部搭配，保持基层领导班子稳定，还可综合考虑县乡五年经济社会发展规划等。

　　中国社会科学院法学所研究员莫纪宏也对同步赞赏有加，他称这样既保证了县乡两级人大换届选举工作的民主性、简便性，同时又提高了工作效率，降低了选民参选的频率，比较好地协调了基层选举中各方面的关系，进一步推动了县乡人大换届选举工作的制度化和规范化。

　　重庆市人大常委会研究室综合处副处长蒋元庆等人表示，同步之后工作有一定难处，如工作量势必要大大增加，而且这方面的经验也不够，选区划分、选民登记、选票设计如何进一步合理化等都必须面对。

　　“总之，同步的好处还是远远大于难处的。”重庆南川市人大常委会人事代表工作委员会主任杨孝敏对即将开展的工作充满信心。

　　考虑到同步带来的难处和各地的具体情况，在统筹调整换届选举时间时，全国人大常委会经反复研究测算，定为2006年7月1日至2007年12月31日，为时长达一年半，照顾到了大多数县乡人大按期换届的需要，具体时间由各省级人大自行决定。

　　《瞭望新闻周刊》获悉，截至目前，绝大多数的省区市已对这项工作作出了安排，北京等18个省区市，安排在今年的下半年开始进行县乡人大换届，山西等13省区则定为明年开始。

　　便利选民尤其是流动人口

　　面对繁重复杂的选举工作任务，大量自下而上的调研和自上而下的部署已开展多时，依照2004年修改的选举法和地方组织法的规定，针对各个环节都有充分准备。

　　按张春生的介绍，选举县乡人大代表的程序可称为“五步曲”，分别为成立选举委员会主持选举，划分选区，登记选民，提名并确定代表候选人，以及正式投票选举。包括同步等因素在内，可以说大部分环节都具有与以往不同的情况。

　　四川省人大常委会副主任陈文光在7月11日召开的全省县乡换届选举工作学习班上指出，随着改革开放的深入发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，人民群众的愿望和要求也日益多样化，经济社会的一些深层次矛盾和问题凸显，这些矛盾必然会反映到换届选举中来。

　　民主的发展程度正是通过诸多细节来反映的。如在划分选区方面，《瞭望新闻周刊》得到的大量地方调研报告都显示，选民结构发生变化，需要提前应对。在城镇可以适当增加按居住状况划分选区，便是针对城镇中许多“单位人”变“社会人”的情况作出的调整。

　　全国人大常委会办公厅有关负责人还指出，划分选区需要把握好三点：一是要便于县乡同步换届选举，尽量使县选区套若干乡选区；二是要便于选民参加选举活动，无论是按居住状况还是按工作单位划分，要考虑选民与选区、与候选人的联系程度；三是要便于代表联系选民、开展活动、接受监督，要考虑代表当选后联系选民、反映选民意见和建议的需要。

　　与“社会人”增加的情况相比，流动人口的大幅攀升更是选举中的重要问题。据有关部门统计，目前我国的流动人口已达1.3亿，而1998年的数字还只是3000万。

　　对此，此次换届特别强调，要依照宪法和法律的有关规定，采取有效措施，保障流动人口的选举权和被选举权。

　　按规定，流动人口原则上仍按户口所在地参加选举，若不能回原选区参选，可书面委托有选举权的亲属或其他选民代为投票。而选民实际上已经迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住地参选。户口所在地和现居住地选举机构都应为此提供便利。

　　有关人士指出，执行这一规定，遇到的主要问题是如何掌握选民实际上已经迁居外地的标准，具体如何处理，将由各省区市人大常委会根据法律规定和本地情况决定。

　　此前有一种观点认为，便利选民尤其是流动人口的诸多规定，是担心参选率不高。事实上，依去年10月国务院新闻办发布的《中国的民主政治建设》白皮书，县乡人大选举中的参选率高达90%左右，而选举法对有效选举的参选率要求只是过半。因此，与保证参选率相比，公民选举权利的真正落实才是根本的考虑。

　　有关专家也指出，只要人大代表真正能代表选民利益，能反映群众呼应，解决群众切身的问题，参选率根本不必担心。

　　确立候选人更加尊重民意

　　在代表一方，情况也有了新变化。

　　首先是代表名额确定，选举法对此的规定是按基数与人口增加数合计，一旦确定，原则上不再变动。但一些地方反映，目前县乡代表名额偏紧，有的是因乡镇合并后，人口数比较多，有的则是人口自然增长所致，希望重新确定代表名额。全国人大常委会有关工作机构研究认为，选举法对于因行政区划变动造成人口较大变动的情况留下了余地，可以依法重新确定代表名额，但仅因人口自然增长的，不得重新确定。

　　代表名额确定后，直接分配到各选区，接下来又面临了城乡代表比例的问题。依照选举法，县级人大代表名额，按农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。有些地方提出，由于城镇化的发展，城镇人口比例提高，特别是有些地方已取消农业户口和非农业户口的区别，在这种情况下，如何执行上述规定？

　　对此，全国人大常委会有关工作机构负责人指出，依据选举法第十二条第二款规定，镇的人口特多的县、自治县可以由省级人大常委会决定，缩小农村与镇每一代表所代表的人口数比例，直至一比一。

　　代表结构也是多年来社会关注的问题之一。事实上，“进一步优化代表结构”也正是对此次县乡人大换届的要求之一，要保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例，妇女代表有适当数量，少数民族代表和归侨代表也要按照法律规定予以保证。

　　对于推荐和确立代表候选人，2004年修改的选举法有两个新规定，一是选举委员会组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。全国人大常委会办公厅有关负责人说，介绍代表候选人是保障选民知情权，增加选举的吸引力，保证选举成功的重要环节。不过要注意在介绍代表候选人时，应以选举委员会介绍为主，辅之以推荐者介绍。

　　二是在确立代表候选人时重新增加了预选。为了将竞争机制引入选举，差额选举的原则近年来不断得到加强。但有时推荐的候选人名额超出了最高限额（县乡两级的差额为三分之一至一倍），对这种情况，1979年的选举法规定了预选方式，如果讨论、协商还不能确定正式代表候选人，就需要进行预选。1986年修改选举法时，考虑到在一些地方集中选民进行预选比较困难，就删去了预选的规定。但对于意见分歧较大的，正式代表候选人仍不好确定，于是2004年修改选举法时又重新增加了预选规定，以确保公开、公平、公正，更加尊重民意。

　　全国人大常委会办公厅有关负责人指出，预选只是在对正式代表候选人不能形成较为一致意见的情况下，才有必要启动，并非必经程序。而且预选不同于正式选举，可以参照正式选举程序适当简化。

　　掌握三个界线

　　针对正式投票选举环节，修改后的选举法与近期的有关文件亦考虑甚详。

　　如流动票箱，近年来一些地方反映，流动票箱使用中出现了选举工作人员私自填写选票等情况。对此，全国人大常委会办公厅有关负责人指出，流动票箱是为便利因老弱病残人员或交通不便的地区而设立，只能作为投票站和召开选举大会的辅助形式，若使用，应设有两名以上工作人员与监票人，严格管理制度。

　　另如贿选，修改后的选举法对贿选进一步作出明确界定，第五十二条还分别对有关破坏选举的违法行为作了列举式的表述，以规范选举行为，保证社会经济和基层政权的稳定与发展。

　　全国人大常委会办公厅有关负责人还指出，既不能把一般的人际交往扩大到贿选，也不能让真正的贿选行为逃避法律的制裁。要掌握罪与非罪的界线。另外，违法与违纪、故意违法与工作过失的界线也需准确划分，区别对待。

　　代表选出后，并不意味换届选举工作的完成。全国人大常委会办公厅相关负责人说，只有成功地召开换届后的第一次人大会议，选举产生新一届国家机关后才算圆满结束。

　　换届后的第一次人大会议，除例行听取和审议各项报告外，还有人事选举任务，由于换届后新代表比较多，对有关法律规定和议事程序不熟悉，需要做好相应的准备工作。

　　如选民选举代表一样，代表选举产生国家机关领导人员亦须坚持差额选举原则。张春生称，在我国，差额选举原则起源于党内，它是十一届三中全会以后，社会主义民主发展的一个重大步骤，也是社会主义民主政治的重要体现。与此同时，国家生活也迈出了同样的步伐，1979年修改选举法确定了差额选举的原则，后来差额选举原则一步步地完善。差额选举使选民或代表有了选择的余地，给选举注入竞争机制，对干部是一种激励和鞭策，还有利于推进干部管理工作。