《瞭望》文章：城市综合减灾的理性思考

　　文/金磊

　　2006年7月28日是中国不该泯灭的唐山大地震30周年纪念，围绕汲取工程抗震教训，学界组织了不同规模的纪念研讨会。从历史的创痛中走出来，纵览当今风险四伏的现代化城市，国内外都着力于公共安全与防灾减灾管理建设，我们究竟还缺什么呢？这不仅有信息共享的体制、协同作战与管理决策、权责明确的管理体制与机制、吸纳多元资金的社会防灾减灾保障融资途径，更需要城市综合系统的减灾计划与减灾公共政策的纵深研究。

　　对有关城市综合减灾理念的辨析有利于引发更多的思考。因为无论是城市灾害学还是城市综合减灾都是尚在完善的新理论实践，所以理顺观念思路尤其必要。

　　城市的“事故灾害不可避免论”有害

　　近年来有些经济学家用国家年均GDP水平衡量事故高发状态，进一步论证如中国这样的发展中国家，在高速的城市化进程中，难逃事故灾祸。研究表明，事故是可以避免的，它泛指责任事故可通过严格管理予以杜绝，这不包括人类不可抗拒的自然灾变。同时，由于现代城市危机的新特点，事实上已经很难在现实城市中找到纯的自然灾害与人为灾害。所以，从城市安全发展的理念及目标上讲，宣传“事故灾害的不可避免论”是有害的，是无所作为的表现。

　　今年3月31日下午重庆开县罗家2号井持续7天的百米冲天火焰的井喷终于被遏制了，这是继2003年造成243人死亡的“12.23”井喷事故后的又一次同类事故。两次事故发生在同一地点，两口事故井相距不到10米，这惨痛教训背后如何寻到“治本”之策呢？事故与灾害的发生与发展有其规律性，它与经济的GDP水平有何相干？中石油2005年曾成为“亚洲最赚钱的公司”，问题是有如此丰厚资金保障的中石油应对开县的公众安危如何负责。“井喷”事故上绝不存在必然性，能否治理、不使悲剧重演是许多城市面对事故的正确态度。

　　城市安全发展不关注非传统安全不行

　　“非传统安全”一词见于冷战后西方国际安全与国际关系界。现在国际上公认的与“非传统安全”相关的术语是“跨国安全”、“综合安全”、“人类安全”等，综合这些内容可归纳出非传统安全所涵盖的问题：城市非传统安全由于恐怖问题的升级，既有暴力性质安全也有非暴力性质安全；非传统安全具有跨地域的扩散蔓延性质；非传统安全比传统安全对城市及人类有更大的可威胁性；非传统安全对城市系统具有相互影响的特点，不仅有宏观的“问题——危机——冲突”的“环链”，更可串接起城市事故灾难诸事件；城市非传统安全往往是潜在累加、逐渐演变并扩散的如城市生态安全、城市流行病等。

　　那么，城市防灾减灾如何处理大量面临的非传统安全问题呢？这就需明晰传统安全与非传统安全的总体区别：传统安全问题单一，传统安全威胁体现为结构性，而非传统安全威胁则为非结构性与多元性；传统安全来自外部，而非传统安全来自外部并诱发内部，往往是人为与自然的交织在一起；传统安全过多注重国家与城市的总体安全，而非传统安全更兼顾人的安全在内的综合减灾。

　　“安全环保资源”多位一体是城市安全发展的理想追求

　　“十一五”规划强调“坚持节约发展、清洁发展、安全发展”的可持续之路，它指出了安全、环保、资源三者之间的辩证关系。事实上，由于历史上的条块分割使城市可持续发展中的这些环节脱节了，常说“××城市”由于不到位的规划设计诱发了悲剧，实际上是说由于无知、由于欠综合、由于盲目重复建设造成了城市付出了不应付的代价。如穿城市而过的危化品车辆安全既是重大事故隐患，也是城市隐在污染源。

　　安危与共，应是一个永恒的话题与真理。大量事故案例说明，资源破坏与事故隐患相伴、一些高危行业往往是容易污染城市生态环境的行业、环境风险事件易成为重大事故灾害危机事件等。城市尤其是资源型城市重化工业的快速发展，使一般性的事故引发环境污染事件呈现常态化趋势，这本质上增加了现代社会生产与城市生活的风险系数。对这类事故灾害如何处置、对现有城市应急管理机构与制度如何革新，已成为一个富有挑战性的议题。如传统意义上的交通安全只涉及人财物损失，影响局限于一时一地，面对大城市而言其危害性不会因事故的结束而停止，它经过辐射、扩散，最后酿成重大城市公共安全事件，不仅影响事发区域，甚至会扩展到全城市及全流域。因此在明确观念的同时，有必要建立起由多部门特别是环保与城市公共安全保障单位为一体的综合减灾应急制度，切不可在环保、安全、减灾诸层面再制造不必要的隔离状态。

　　城市安全发展，减灾比防灾更全面

　　从字面上讲城市防灾与减灾并非影响实质的推进，但按照2005年元月第二届世界减灾大会及2005年9月亚洲减灾大会的决议，国际社会更认为综合减灾更为全面，过分强调“预防”往往会忽略抵抗与救援环节的力度。

　　综合减灾的内容是包括：预测、预警、预防、减轻、救援、恢复等诸环节在内的过程，所以对中国城市公共安全建设如果用灾害解读即应解释为：“城市综合减灾”或“城市防灾减灾”，切不可去掉或忽略“减灾”二字。如城市发展更加重视综合承载能力，那么从城市公共安全所需要的城市空间讲，这个承载能力，不仅指城市要提供正常空间、预防空间，也要准备好减灾抗灾及实施救援的空间，此种理念的确立将对完善城市生命线系统的安全与可靠性，对发展综合减灾意义上的城市应急避难场所、城市救灾储备库配置等产生意义。

　　城市综合减灾要突出以保护人的安全为根本

　　在科学发展观的指导下，我国正在逐步改变过去那种“见物不见人”的安全减灾救助模式。对一个城市而言，人命大于天。不论是传统安全还是非传统安全，无论是安全生产还是安全生活，必须始终将人的生命置于比财产更高的层次。

　　大量灾例说明，现代城市生活因安全而改变，如果不论突发的自然灾害，踩踏、交通、校园、消防、疫情、食品等细节已经越来越明显地告诫人们及城市管理者，城市强化灾害预防机制十分迫切。安全是人的第一需求，保护人则成为城市安全和谐发展的根本目标。从此种意义上讲，要在全社会倡导普及安全文化教育的同时，要建立“本质型安全人”的模式即：从理论上搞清本质型安全人的含义及目标；要从上至下为塑造“本质安全人”予以制度保证，这不仅指企业安全生产制度，也包括城市社区的“安全公约”；在城市统一各类安全标识及标准，切不可在安全标识上强调城市个性，而用安全标识形成一个城市公共聚集场所的安全自护氛围；各级政府要为保障城市公众的本质安全提供防灾减灾应急备用装备及技术手段，以随时应对不测；要理顺城市对防灾减灾的安全投入渠道，要打破不合理的条条框框，形成良性的城市减灾建设的资金投入机制；城市公众本质安全能力的获得首先要从培训管理者入手，只有管理者安全素质及安全需求的目标值建立，才可能带动公众对本质安全的自觉追求和学习。

　　城市该如何传播未遂事故灾祸信息

　　据国家安监总局今年5月份统计，全国共发生重大未遂伤亡事故21起，造成200余人住院治疗，近1.5万人涉险并疏散。对此现行的做法是对事故中救援人员赞扬一番，很少从反面、从事故灾害一旦发生的危害性出发做出风险评估。

　　从上述模式看，这不是安全减灾上的进步。首先，频发的未遂事故，说明诸多隐患未除，为什么不迟早排除呢？其次，国家及建设部所倡导的应急救援预案及事故排查制度在地方为什么并未真正贯彻；其三，对任何一次未遂事件的“放过”乃至“反话”正面讲的做法，极不适合防灾减灾的警示教育。而正视灾例会产生较好的效果。

　　城市综合救援理念尚有差距

　　对中国城市而言，总体综合救援机构尚未建立，现在重要的是如何构建起城市成功的综合救援网络并理顺救援理念，能实施城市安全救援是城市管理的最高境界之一。从原则上讲应强调：综合减灾的全面覆盖型；体现科学指导的高技术含量型；突出“救人第一”的以人为主型；落实应急预案的快速反应与整合型；公众自愿融入的可参与型等。

　　城市防灾减灾建设应追求理论创新与示范工程并重

　　为将城市各类危机与风险消灭在萌芽态，就必须提高城市公共危机决策的管理质量及综合能力。尤其要辨析的是，在许多地方政府的认知中，单纯认为公共安全就是应对突发事件，所以在实际工作中仅满足于按上级要求提供出各类突发事件应急预案，此种误解下的策略不足以应对公共安全事故高发期的考验。

　　事实上，政府的防灾减灾职能有两方面：一是提供公共服务；二是根据所管理的公共风险，提供公共安全，从此种意义上讲，公共安全管理反而更加重要。即要从“危机处理”向“危机管理”转化，这是城市管理者应急需调整的城市公共政策的风险要素。

　　总之，要提高公众对城市公共危机管理的满意度，就要提高城市的本质安全，在这方面建设部在今年3月已公布了各大城市建设主管对安全减灾的职责分工。而要赢得真正意义上的安全发展，需要下功夫组织城市综合减灾专家组及专题组持久的跟踪性的研究城市安全减灾问题，尤其要解决城市建设安全周期、城市安全发展规律等重大理论与实践问题，只有这样城市安全减灾的创新发展目标才能达到。

　　（作者为中国灾害防御协会副秘书长、北京第29届奥运会安全顾问）