城市“大饼”面临“煎糊”危机

　　房地产调控为卖地生财“经营城市”敲响警钟

　　据新华社杭州7月31日电（记者方益波）目前全国很多城市正在大干快上的建设项目，资金都是来自卖地生财的“土地财政”。越来越严厉的调控政策不仅给“发热”的楼市吹来了阵阵寒风，而且给这种依靠土地和房产支撑起来的“经营城市”思路敲响了警钟。

　　从“半壁江山”到“准备过紧日子”

　　在过去的相当长时间内，包括杭州在内的不少城市地方财政收入对房地产及其相关产业的依赖度非常高。据杭州市地税部门预测，随着国家调控力度的加大，这个房地产业一度热闹火爆的城市2006年的房地产行业地税税收预计减收将达14.31亿元，下降达25.14％，“前景”堪忧。

　　西湖区是杭州近年来房地产开发较为集中的城区。作为西湖区的支柱产业，房地产占2004年全区地方财政收入的份额高达54％，构成“半壁江山”。在“调控”的声声警钟中，该区地方财政由早些年的好日子跌到如今的尴尬处境，“新旧两重天”尤其明显。今年一季度的统计表明，西湖区房地产企业入库税收同比下降达45.1％。受此影响，西湖区的地方财政收入同比下降10.2％。

　　杭州全市的情况也不容乐观。一季度，杭州市房地产企业入库税收为23.14亿元，下降13.2％，导致杭州市财政收入增幅出现较大回落。

　　财政收入的减少令很多城区感到头疼，有的城区要求一年内暂停手提电脑、数码相机等电子用品的采购，部门预算总体保持零增长，“准备过紧日子”。

　　从“以小搏大”到“釜底抽薪”

　　最近一些年来，在很多地方流行一种“经营城市”的思路，其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成“良性循环”。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，这一直是不少城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。

　　国务院发展研究中心的一份调查报告指出，在现行分税制下，增值税的75％上缴中央，25％留给地方，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有。“摊大饼”式的城市扩张因此成为地方政府扩充税源的最有效途径。

　　要“城市化”，要搞建设，就需要钱，钱从哪里来？土地征用、房产建筑，这是地方政府可以掌控的巨大资源。这种制度上的原因正是卖地生财、“经营城市”的动力所在。

　　要从制度上提升“经营城市”的境界

　　有专家指出，这种依靠卖地生财的“经营城市”模式存在巨大的金融风险和政策风险。各地大规模的城市基础设施投资，主要资金都是来自以土地为抵押品的贷款，城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险。而且这些政府背景的贷款很容易受到宏观政策影响，发生大的波动。

　　在宏观调控缩紧土地和信贷阀门后，浙江不少城市的土地出让金收入急剧萎缩，有些地方已经出现经营性用地招拍挂低于底价，政府土地出让收入锐减的严峻局面。土地出让收入不足以归还贷款时，应由政府财政兜底，但这些地区的政府贷款已超过了地方财政收入。前些年已经摊开的城市“大饼”一下子缺少了后续供应的“面粉”，面临“煎糊”危机。不少在建的“新城区”等项目投资资金吃紧，已经成功运营了多年的所谓“经营城市”面临巨大的财政风险。

　　不少专家认为，从根本上解决土地财政的问题，使“经营城市”走出卖地生财的模式，一方面有赖于财政体制在事权与财权相一致原则上进一步深化改革，另一方面，必须从制度上打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。变“投资性政府”为“服务性政府”，地方政府不作为城市投资的主导者，而是作为公共服务的提供者，形成多元化的城市公共投资机制，才能真正提升城市“经营”的境界。