《瞭望》文章：预算管理十大漏斗

　　即使资金使用是真实合法的，但导致了重大的经济损失的时候，也可能要追究相关人的经济责任

　　文/《瞭望新闻周刊》记者

　　在执行财务预算制度中，为什么一些部门和企事业单位不断被审计出问题？预算管理在编报、批复、执行等环节中究竟存在什么样的体制性或者操作性“漏斗”？日前国家审计部门有关人士对此进行了较为详细的介绍。这位人士归纳出的目前预算管理中存在的十大“漏斗”，值得关注。

　　漏斗一，臆造预算数据，虚报支出预算。

　　如某个项目决算时只是1000万元，但原来预算却编报了2000万元。从预算编报环节来看，类、款、项都很详尽，但与真实的决算一对照，臆造预算数据的问题就立即显现出来。这就反映出在核算编报的细化问题上必须把握住两个方面，一个是类、款、项的细化问题，二是“项”上数据是否科学和真实的问题。

　　臆造预算数据，虚报支出预算的原因是：我们目前的管理从一定程度上说还是粗放型的，粗放的惯性作用还没有得到根本克服，有些预算缺少科学依据，有的甚至是拍脑袋得出来的标准；还有一些单位和部门受小团体利益驱使，就是想在预算中埋一些机动资金，有意搞“模糊数学”。例如住房公积金是根据工资的一定比例提取的，很容易计算，但不少单位这个数字都出了偏差。有个单位几年累积下来竟然多提取了二三亿元。

　　漏斗二，编报不客观的收支平衡预算。

　　我国目前的预算大都是收减支等于零的预算。但事实上这种预算并不一定科学。如果一个单位完全依靠财政资金办事、吃饭，收减支等于零，不余也不缺从一般意义上来说是正常的。但是对于一个有自主收入，且是自主收入较多、财政拨款比较少的单位来说，为了不体现出有盈余，它会坚持编制收支平衡预算的规定，刻意加大支出预算的编制，结果是年终结余不断增加，脱离了预算控制。这种预算就编制得不科学，也不能称得上是平衡的预算。如在审计中就发现某个单位收入一年增加十亿元左右，几年间增加至七八十个亿，但仍在年年编制零结余预算。这就不正常了。

　　分析编报虚假收支平衡预算的情况，主要有两种：一是在收不抵支的情况下，有些单位会刻意多列收入，或刻意少列支出。这种问题形成的主要原因之一是有的实行责任制管理的单位，每年收入均达不到预期指标要求，只好做假账应付；另一种是收大于支的情况，这种情况比较普遍，编预算时刻意把收入预算编小。这样做的结果导致国家财政对预算单位的财力估算不准。

　　漏斗三，财政部门批复预算存在缺陷，特别是预算的编报和批复存在着缺乏健全的标准定额。

　　这不是谁的过错，因为目前我们国家处在一个经济快速增长的时期，物价指数、增长的基数都很难有精准的确定，制定定额标准实际上很困难。建立定额标准虽然较困难，但是还是可以建立起来的。如建设工程标准定额就相对较为健全，每一个地区都有工程定额，钢筋、水泥、红砖的价格和工时工资都有明确的定额。

　　漏斗四，本级向下属单位批复预算存在“灰色区域”。

　　比如某部给某一级预算单位已经批了一个总体预算，但一级单位向本级各部门和所属单位只批总预算的90%，余下的10%没有批。为什么会存在这类问题呢？有几种可能：一是上报预算的时候就留了余地、打了埋伏；二是可能发生了一些不可抗的因素；三是为了克扣“皇粮”。

　　比较普遍的还有超预算批复，原因之一是事前对该项目的调研不足，或者是项目运作过程中又添了一些零星的事项，把项目的规模扩大了，这时只能硬着头皮追加预算。原因之二就是搞钓鱼项目，本来项目要使用两个亿，就先报一个亿，等申报项目批准下来再说。

　　漏斗五，在预算执行中未执行项目支出预算。

　　第一种情况是部分项目单位完全不执行项目预算；第二种情况是在某一个项目中部分小项未执行；第三种情况是项目跨年度未作滚动管理；第四种情况是行政事业类项目调整为日常公用项目支出；第五种情况是行政事业类项目调整不报财政部门审批和备案。

　　漏斗六，在预算执行中超预算支出。

　　一是行政类项目超支，二是基本支出超支。项目支出超支的情况比较常见，主要表现为单个项目超支，所有项目总计保持与预算平衡，这也是不允许的。这种情况，从审计角度看，是一种支出不真实的表现：A超支，B结余，C结余，D超支，再相互抵补，然后体现总体收支平衡。谁相信这种偶合呢？这也是缺少对预算各项目的细化所导致的。基本支出超支，这种情况不算多，但是也在一定范围内存在。

　　漏斗七，在预算执行中留有大量结余。

　　这种情况在事业单位较为常见，特别是有自行组织收入的预算管理单位，年初预算是平衡的，但到年终有大量的结余留下来，预算与执行结果不一致。形成这种现象的原因是复杂的。表层的原因是预算编报与预算批复的过程（一级往二级批）留下的弊端。从深层次来看，原因之一是预算管理中体制和机制不健全；原因之二是对预算法的理解和执行不到位。关于预算法执行是财政部和审计署反复强调的问题，但时至今日还有不少违反预算法的现象。在法律与单位利益发生冲突的时候，价值取向偏离是形成问题的一个重要因素。

　　漏斗八，预算资金管理中的不规范因素。

　　预算资金管理中存在以下问题：第一，集中所属单位资金，不纳入预算管理，而用于发奖金、补贴等；第二，动用事业基金作对外投资，这种情况一般发生在二级单位；第三，把事业单位收入转入关联公司，目的是避免纳税，甚至进行舞弊；第四，当年列支下年支出；第五，上年的结余未纳入预算当中来；第六，对行政事业类的项目做比较大幅度的调整；第七，有广告收入的单位，对广告收入不做收入。

　　漏斗九，违规处理国有资产。

　　以下两种情况较为多见。一是一级单位拨款给二级单位，二级单位去参股、投资，最后把股权转让，而又未经过主管部门的批准。产生这类问题的原因就比较复杂。其中既有因为不了解相关法规之人，也有明知故犯之人。二是赞助费、广告、其他收入未列入预算管理，形成账外账、小金库，私存、私放、私花。

　　漏斗十，资金使用效益差，形成国有资产流失的“合法渠道”。

　　表现在投资亏损、或有损失。审计强调真实、合法、效益。以前真实、合法强调得比较多，效益强调得比较少，效益审计方面也缺少有效经验。但是今后要更加重视效益审计，也就是除了真实、合法审计以外，将注重审查资金使用有没有效益、有没有效果。必须引起注意的是，即使资金使用是真实合法的，但导致了重大的经济损失的时候，也可能要追究相关人的经济责任。

　　有关人士认为，存在以上问题的原因主要是三个方面，一是部门预算改革没有完全到位。一些部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理，使得年初预算难以细化到具体项目和单位，执行过程中随意性较大；二是预算编审机制不够健全。尚未建立起科学的支出标准和预算定额，一些资金的分配标准不统一、不透明，执行过程中监督检查不力。财政部门对各部门、各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格，缺乏深入调查和跟踪问责机制；三是内部财务管理有待进一步加强。有些单位依法理财意识不强，制度不健全、内控不严格。一些部门对所属单位疏于监管。

(责任编辑：韩美芳)