破解基层囊中羞涩见效乡财县管全国推进

　　本报记者陈黛发自北京

　　日前，财政部发布了《进一步推进乡财县管工作的通知》，这意味着乡财县管的改革工作将在全国进一步推开，以规范乡镇收支行为。

　　乡财县管

　　今年的中央一号文件里提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。“2006年，财税制度在缓解县乡财政困难和加大转移支付力度等方面，都将有新的进展。”财政部财政科学研究所所长贾康在此前接受《第一财经日报》采访时表示。

　　据了解，乡财县管的前提是“三不变”：乡政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按照规定程序审批。

　　在实行乡财县管的地方，乡财县管采用了预算共编的工作规范，即在预算编制上，县级财政部门明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见。乡政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按照程序报批。

　　在账户管理方面，乡财县管取消了乡镇财政总预算会计和乡镇财政在各金融机构中的所有账户，由县级财政部门代理，并在各乡镇金融机构统一开设财政账户和有关结算明细账户。在收付方面，乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇支出以预算为依据，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。

　　此外，乡财县管还实行采购统办、票据统管和县乡联网等管理方式，并遵循“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则，明确了乡镇财政的支出顺序，要优先保证人员工资正常发放和机构正常运转，并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。

　　县乡财政困难根源

　　中国对外经贸大学金融学院丁建臣教授向本报记者介绍，在农业税改革和政府职能转变的大背景下，乡镇财政收入规模在大幅下降，乡镇财政支出范围也明显缩小。“乡财县管”正是为建立县乡公共财政框架，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定而进行的改革。

　　贾康则认为，发生在中国的县乡财政困难现象，是社会结构转型中，制度转型有效支持不足所积累的矛盾，在基层政府理财上的反映，与政府体制、省以下财政体制现存问题和农村生产要素市场化制度建设滞后有密切关系。

　　对于造成县乡财政困难的原因，贾康认为，有财权划分模式与事权划分模式的不对称，如权力逐层向上集中，事权却层层下移，致使县乡两级基层政府所需财力与可用财力不匹配。另外，政府层级过多，也使权力地位低下的县乡政府财政收支出现矛盾。

　　试点

　　从2002年浙江省首次推行“省直管县”财政体制改革以来，“乡财县管”改革开始在部分地区进行试点。2003年起，安徽省就曾设立9个县试点，湖南、四川、江苏等省都有类似试点。

　　四川省2005年启动“乡财县管”改革。记者了解到，该试点的县级政府曾出台了有关乡财县管的实施意见和操作细则，如取消了原乡镇在金融机构开设的所有银行账户，由各乡镇统一在农村信用合作社开设“结算分户”、“经费支出户”、“专项资金支出户”三个账户，同时对各个账户资金的管理做出了具体规定。

　　县里还定期对各个乡镇的银行账户使用情况进行了一次普查，重点检查有无账户使用串户、现金坐收坐支、已收资金未上解或上解不及时、有无违规使用大额现金等情况，保证了改革试点的成果。

　　“我们在去乡财县管的地方调研时，明显感觉基层财政状况的变化，目前，至少基层的教师和公务员工资能够保证。”丁建臣表示。