《瞭望》文章：合作破难题

　　面临着难得的发展机遇，人们期待长久以来京津冀发展中存在的难题能借此机会得到一一破解

　　文/《瞭望新闻周刊》记者孙晓胜 胡梅娟 张洪河

　　尽管京津冀区域发展面临着前所未有的机遇，但目前京津冀一体化仍然存在着一些基础性缺陷，如缺乏区域发展总体规划，区域认同感不强，本位主义严重；京津两大城市与周边地区经济梯度不合理，经济二元结构突出；京津两地产业结构雷同，产业链断裂明显等，成为京津冀区域协作发展的障碍。京津冀地区合作破解种种难题的进展，将直接关系到这个经济发动机是否强大有力。

　　规划难局待解

　　发展区域经济，最忌讳的就是合作各方没有从区域发展的角度，寻找各自的比较优势，错位发展，而是各自为政，互为对手，导致项目的重复建设和资源的不合理利用。而京津冀在规划上缺乏协调的局面，正表现出此一大忌。

　　尽管从地域上来看京津冀是一个整体，但京津冀三地分属三个不同的行政区域，其最严重、最直接的后果是，在京津冀这一整体地域上难以进行统一的经济发展规划，又难以建立一个良好的、有效的协调发展机制。

　　京津冀经济圈不同于珠三角，珠三角主要限于广东省，受行政区域障碍较小；也不同于长三角，长三角只有上海一个特大城市，与周边地区的经济互补性较强；京津冀区域则包括北京、天津两大直辖市和河北省，区域内部自行协调的难度较大。只有国家出台统一规划，加强统筹协调，才能对不同行政区域利益主体具有约束力，突破行政区划的障碍，克服无序竞争，重复建设。由于国家统一规划出台较晚，实际上造成京津冀经济圈无章可循、出现多轮无序竞争、重复建设。

　　在这个经济圈内，各省市发展规划往往只考虑自身情况，缺乏地区统筹的统一规划。一些地方在总体发展规划纲要中，表现出良好的合作发展的姿态，但在专项规划里，却还是自家打自家的算盘，甚至是不顾资源等条件限制，追求“大而全”。在实际工作中，从功能定位到具体项目，都首先考虑自己的利益，很少从区域利益出发考虑统筹兼顾。“错位发展”甚至演变成“只强调我发展，不许你发展”。

　　例如，在机场、港口建设方面，北京首都机场和天津滨海机场已经实现了跨区域的联合，但是，2004年北京又兴建了首都机场第三跑道和第三候机楼；更为严重的是，由于缺乏跨行政区的统一的产业规划，核心城市和各卫星城找不准自己的产业定位，形不成错位发展、优势互补格局，制约了京津冀经济和社会的快速发展。

　　整体发展规划的空缺使都市圈内部的协调受到影响。例如，近一年来北京、天津都提出了要成为北方金融中心的目标，天津非常明确地宣称，正在争取建立离岸金融市场，要打造中国的北方金融中心。尽管北京的理想更为宏大，与上海争夺全国金融中心的地位，但是北京首先是必须在争做北方金融中心的竞争中获胜。如此紧密相邻的两个大城市都要成为北方金融中心，面对面的交锋难以避免。

　　从国内外经济的发展规律来看，一个地区内出现多个区域性的金融中心是不可能的，那么，京津竞争最后的结果必然是其中之一的大规模投入得不到回报，甚至两败俱伤，造成大量人力物力的无谓浪费。

　　协调机制尚未建立

　　从京津冀区域合作机制的角度看，主要存在的问题有：

　　第一，高层次的合作磋商协调机制还没有建立。近年来，京津冀高层领导虽进行了双边互访和多边协商，但一直未能建立起一套正式的高层协调机制，未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商并达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。

　　第二，缺乏整体合作的理念和合力。长期以来，北京功能定位是服务全国，这就必然使得北京不可能把更多精力放在区域发展当中，可以说首都意识要远远强于京津冀区位意识，这与上海更强调长三角中心形成强烈对比。

　　国家己经明确环渤海地区要率先发展，位于环渤海中心区域的京津冀在环渤海地区发展中处于十分重要的地位。三方的合作不仅对各自的经济发展有着巨大的促进作用，而且对环渤海率先发展也将产生重要影响。但是，三方对如何共同争取国家对区域经济发展的支持、如何在国际国内的经济活动中树立环渤海区域形象等区域性的重大问题专注度不够，共荣共赢、统筹规划的整体合作理念尚未形成，因而合作的合力不足。三方政府间共同关心、利益一致的大的合作步伐缓慢。

　　第三，目前，三地在产品市场、生产要素市场、服务市场等多个层面都还不够统一；不规范竞争、各自为政的问题还比较普遍。随着市场经济的发展，要进一步推进京津冀之间的经济技术合作，实现区域内的产业布局合理化，应进一步转变观念，培育市场机制，发挥市场在合作过程中的基础性作用，同时发挥政府宏观调控和在合作中的推动作用。

　　第四，市场机制为主，辅以政府宏观调控的合作机制有待加强。在市场经济条件下，市场调节配置资源是一个基本方向，但目前京津冀区域国有资本占绝对优势，多数民营企业规模还比较小。这种客观现实一方面决定了企业包袱重，调整难度大，活力不足，有跨地区扩张欲望和辐射能力的企业比较少；另一方面也决定了政府对企业控制能力强、行政干预多，企业进行跨地区生产要素流动受到制约，市场配置资源的机制作用并不充分。所以，各城市政府之间沟通协调十分必要。应该成立由中央政府主持指导下的三省市高层协调机构，协调生产要素在区域内的流动与配置以及各地的中长期发展规划。

　　产业“悬崖”弥补困难

　　按照区域经济发展理论，产业合作是区域合作的主要内容，产业链是带动区域经济发展的重要纽带。有产业链的地方，区域经济联动就会十分活跃，就易于形成经济圈。但京津冀地区存在不合理的经济梯度，大城市处于绝对优势，其他城市不能很好地衔接，城乡之间二元结构明显，导致产业带动能力差。

　　京津冀地区缺少发挥“二传”作用的中间层次城市。根据产业梯度转移规律，由于产业梯度的存在以及各地区产业结构不断升级的需要，产业在地区之间是梯度转移的，一个地区相对落后或不再具有比较优势的产业可以转移到其他与该地区存在产业梯度的地区，成为其他地区相对先进或具有相对比较优势的产业，从而提高吸收方的产业结构层次与水平。地区间的产业转移可以使先进地区加快产业升级，摆脱产业包袱，从而轻装上阵，集中人力、物力发展高附加值、高技术含量的产业；后进地区则可以以较低的成本引进相对先进的产业与技术，以“后发优势”尽快提高产业层次与水平，从而实现产业转移方与被转移方的双赢。

　　但京津冀经济圈内没有形成良好的经济梯度。京津冀区域中心城市的封闭性发展导致了地区经济的缺失：一方面是中心城市对周边地区的资源抽取导致周边城市经济发展缓慢，另一方面是中心城市的发展又受到周边地区的制约。区域内部没有形成有序的梯度，区域内城市等级结构不合理，中等城市和小城市发展不足，缺少发挥“二传”作用的中间层次的城市，尚未形成完善的网络体系。在整个区域中，大城市处于绝对优势，其他城市不能很好地衔接，使整个区域发展很不平衡。

　　都市圈应该是一个大中小城市有机结合、良性互动的体系，然而当京津环顾四周时，却无法找到能够很好的与其进行产业衔接的城市。这严重制约着京津整体优势和区域规模经济效益的发挥。而在京津冀地区，除北京、天津两个特大型城市外，河北省共有地县级以上城市33个，其中地级市11个，但城市规模却普遍偏小，小型城市的产业水平较低下，大城市与中小城市的产业就如同一道悬崖峭壁，中心城市的能量很难辐射和发散出来。

　　经济二元结构突出，城乡间经济差距过大。京津冀地区是很典型的二元结构，城市之间经济差距很大，总量规模掩盖了总量不平衡，中小城市不发达，没有好的配套条件，核心城市的能量很难辐射和发散出来，这是京津冀经济圈与珠三角和长三角很明显的一个差别。2005年，除北京、天津、唐山GDP超过2000亿元，其他大多数城市GDP总量仅为二、三百亿元左右。目前北京的年人均国内生产总值是河北省的3倍多，分别是紧邻北京的张家口、承德地区的4倍甚至5倍以上。

　　地区经济发展不平衡既表现在京津冀三省市之间，也表现在京津城区与郊县之间。北京郊区县经济总量仅占北京市总体规模的2%至3%。而珠三角的如顺德、东莞等中小城市经济发展水平与核心城市广州、深圳虽有差距，但无断裂，中小城市经济发展水平与核心城市间的产业梯度合理，产业较易扩散与转移，整个区域由经济链条串起。长三角的城市群发育也很完善。苏、锡、常等中等城市如同群星拱月，依傍在上海的周边，大中小城市群为产业的梯次转移铺就了一条平缓自然的通道。

　　过于悬殊的社会经济二元结构的直接后果就是，一方面是区域中落后和边缘的地区没有能力引进、吸收、消化周边发达地区或中心城市各种必要的生产要素和先进的管理制度，另一方面使发达地区所出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链因为找不到适宜的生存和发展环境，没有能力向周边落后地区推广和扩散。因此，影响着合理经济梯度的形成。

　　京津贫困带加剧区域经济融合难度。在京津周围的河北省辖区内，分布着32个贫困县、3798个贫困村，贫困人口达到272.6万。这一贫困带已成为我国东部沿海地区城乡差别最严重的地区之一，甚至与西部地区最贫困的“三西”地区（定西、陇西、西海固）处于同一发展水平，有些指标甚至比“三西地区”还要低。

　　贫困带是由多方面原因造成的，既有自然、生态因素，也有社会管理方面的原因。贫困带所处生态和地理环境恶劣，自然灾害频繁；基础设施建设落后；经济发展和生态环境保护这两个目标没有得到兼顾；对环京津贫困带经济发展和生态建设的扶持力度不够，而且缺乏协调不能形成合力；思想障碍和体制障碍严重制约了贫困县的发展。另外，“大树底下不长草”，京津对周边地区的吸附效应远大于扩散效应，索取远大于给予，这种“空吸现象”使得城乡差距进一步拉大。

　　在首都周边存在着大面积贫困带的现象，这在世界上是极为少见的。环京津贫困带区域有8万多平方公里的生态恶化区，直接威胁着京津冀地区的生态安全。频繁出现的供水水荒、强沙尘暴天气的增多，都是贫困性生态问题产生的直接结果。贫困带不仅使京津冀区域经济发展受到严重制约，而且由于贫困带地处环绕京津的特殊位置，如果任由这种状况存在和继续发展，将对我国北方地区的政治、经济、社会和生态产生一系列难以估量的负面影响，影响国家经济总体发展目标的实现。

　　可以说，京津冀要成为我国经济最活跃的“第三极”，就必须妥善解决影响区域经济协调可持续发展的“环京津贫困带”问题。

　　破解产业同构难题

　　北京和天津作为该地区两个特大型中心城市，由于联合观念的缺乏、行政地位的对峙以及由此形成的区域壁垒和特定时期形成的财政、投资、金融体制等方面的制度障碍，在争做区域经济发展的“龙头老大”的过程中，出现了明显的工业主导产业趋同现象，难以形成具有层次结构的产业聚集。这一状况直接导致了资源难以在该地区范围内的合理流动，限制了市场机制下对周边地区辐射效应的产生。

　　从北京市情况看，北京市的三次产业结构从1995年开始由“二三一”型结构转变为“三二一”型结构，是我国为数不多的几个真正达到产业结构高级阶段的地区之一，消费型城市特点较明显。其形成原因，一是由于其城市经济的特殊性质，土地大都被用于报酬率较高的工业及商业用地，农业在国民经济中越来越占据较小的比重。二是其经济快速发展，整体经济实力不断提高，第二、第三产业尤其是第三产业越来越对经济发展起到更为重要的支撑作用，出现了明显的产业服务业化。

　　从2003年开始，北京市“三、二、一”产业格局稳固。到2005年，第三产业占到比重超过60%。北京虽然具有一定的产业发展水平，但总体来说，实力不强，影响到北京对周边地区的产业带动。

　　从长期趋势看，天津市第二产业在GDP比重是逐步下降的，经济结构也开始由“二三一”型向“三二一”型转变。目前，天津市已基本形成以电子信息和现代医药为主的高新技术产业，以石油、化工、冶金等装置性重化工业为主的临港产业，以汽车、造船为主的交通运输设备制造业，以物流、中介服务、金融、房地产为主的新型服务业和商贸服务为主的传统服务业。

　　虽然发展阶段小有差异，北京和天津两个龙头城市产业趋同现象依旧明显。

　　一是两地都已形成包括传统基础工业、高新技术产业和都市型工业在内的自成体系的工业。多年来，北京、天津两地各自为战，城市发展目标相似，导致产业结构自成体系、自我封闭，结构趋同加重，重复建设与无序竞争导致资源浪费。北京的首都优势，天津的港口优势及河北周边各市的资源优势与区位优势没能协同发挥，未能形成区域整体竞争能力。

　　北京作为全国的政治和文化中心，虽然已经形成了第三产业为主导的格局，但新兴第三产业的主导地位尚未完全确立，地方财政和人员就业对第二产业的依赖性还比较强。因而与其他城市的产业差异性还没有完全展开。

　　二是行业发展排行在两地高度相似。在两市的工业总产值行业排序中，电子通讯设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输设备制造业、电器机械及器材制造业、石油加工及炼焦业、化学制品制造业等，均是两市工业生产总值中前几位的行业。

　　三是高新技术开发区地位雷同。即使在目前两地政府高度重视两市协调发展，不断调整城市规划和功能定位的情况下，京津产业合作格局也没有全面启动。以京津塘高速公路沿线高新技术产业带为例，这里分布着中关村科技园区、北京经济技术开发区、廊坊经济技术开发区、天津新技术产业园区、天津经济技术开发区、天津港保税区等6大园区，是京津两地发展高新技术产业的高地所在。但从各开发区所开发的现有产品类别、品种和发展规划上看，大都集中在电子信息、机电一体化、新材料、生物医药等几个大方向上，造成带内产业结构趋同。

　　由于没有形成各自的特色产业，各地抢项目、拉资金的恶性竞争将不可避免，从而大大影响京津冀地区一体化进程和综合竞争实力。□

　　配文：京三角合作历程

　　现代意义上的京津冀区域经济合作是从改革开放后才开始的。1982年，北京市在《北京市城市建设总体规划方案》中首次正式提出了“首都圈”的概念，这可以认为是在合作设想上拉开了京津冀区域合作的序幕。不久，华北地区率先成立了全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术协作会，用以指导企业间的横向经济联合，解决地区间物资调剂等问题，京津冀区域合作在协会的指导下得以正式展开。

　　20世纪八十年代末，京津冀区域经济合作进入实质性阶段。1988年，北京市与河北省环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6地市组建了环京经济协作区，定位为“北京、河北省政府指导下，以中心城市为依托的开放式、网络型的区域组织”，建立了市长、专员联席会制度，设立了日常工作机构。协作区以推进行业（系统）联合为突破口，带动企业间的联合与协作，相继创办了农副产品交易市场、工业品批发交易市场，组建了信息网络、科技网络、供销社联合会等行业协作组织，建立起地区企业间的广泛联系，卓有成效地推进了区域经济合作。

　　1992年以后，由于多种因素的影响，京津冀区域协作和区域组织逐步削弱。1994年以后，环京经济协作区进入了走走停停的状态，步入低潮。企业之间、地区政府之间无序竞争的局面日益突出，重复建设也越演越烈，京津冀区域与我国另两大都市圈长三角和珠三角的差距也逐渐拉开。

　　1996年，国家在“九五”计划中将环渤海地区列为7个跨省区市经济区域的第二位。同年，北京市科委制定的《北京市经济发展战略研究报告》指出，北京周边地区的范围主要包括天津市和河北省北部地区，即以京津为核心，包括河北省的7个市，面积共16.8万平方公里的“首都经济圈”。从此，京津冀区域经济合作进入了一个新的历史时期。

　　为加快推进京津冀区域经济发展的一体化进程，2004年2月12日，国家发改委地区经济司召集北京市、天津市、河北省发改委的负责同志，在河北省廊坊市召开了京津冀区域经济发展的对策和建议。在会上三地有关官员达成了“廊坊共识”，决定首先选择易于突破的领域开展合作。

　　2005年以来，是京津冀区域经济合作向纵深发展最具实质性的阶段。天津滨海新区列入国家“十一五”规划（纲要）、首钢被批准搬迁至河北省曹妃甸，曹妃甸还被列为国家首批循环经济示范试点单位，中央多位高层领导频频到这一地区视察，三省市高层领导也频频互访，并且在我国建设史上规模空前巨大的投资项目纷纷落户这一地区，天津滨海新区计划在几年内投资达5000亿元，曹妃甸“十一五”期间投资规模也将超过1000亿元。同时，北京至天津、北京至石家庄、秦皇岛等地的铁路、高速公路建设也已拉开帏幕。

　　在新一轮合作中，企业在越来越多地发挥作用——从已往的政府主导型开始向市场和政府共同主导型转化。以首钢搬迁为例，首钢与唐钢联合建设新首钢，目前就合作问题在税收等方面京冀还在进一步磋商中，但总体规划和运作已顺利开展，一期11.9平方公里的围海造地工程已完成，今年8月份新首钢厂区建设有望开工、2007年竣工。这一浩大工程涉及企业搬迁、省际合作、跨地区企业重组等诸多问题，有些问题已经超出现行法规、政策范畴。在不断探索中，“首钢模式”将为京津冀区域协作提供全新的思路和经验。　

(责任编辑：韩美芳)