《瞭望》文章：土地缘何成为调控焦点

　　土地督察制度的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更成为中央与地方如何更好统筹协调的关键点

　　文/《瞭望新闻周刊》记者唐敏

　　尽管从酝酿到正式出台“土地督察制度”已历时近两年，但7月下旬国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的发布，还是让很多人感到突然，这其中甚至包括国土资源部的工作人员。

　　《瞭望新闻周刊》注意到，即便是相关主管部门，对于全国土地督察办公室的具体设立和工作安排，九大土地督察局官员何时履新，其与既有的国土资源执法监察部门有何区别等问题，也没有给出全面解答。

　　与此同时，《瞭望新闻周刊》获悉，加强土地管理肯定是下半年宏观调控的重点：国家发改委针对下半年经济形势的一份报告中继续建议“从严控制新开工项目,进一步加强土地管理”；而在此前的半年经济形势采访中，国务院研究室的权威研究者也指出下一步的调控关键是要“把好土地闸门”，因为其是抑制地方过快投资的一个关键。

　　土地缘何成为调控关键？

　　土地之所以成为调控关键，原因有三：

　　一是部分地方政府盲目追求经济增长速度，片面依靠投资拉动经济增长。一些地方不顾资源支撑条件和环境承载能力，用行政力量推动投资增长，竞相“大上项目、上大项目”，而项目最终都需要落在土地上。

　　统计显示，上半年全国新开工项目近10万个，同比增加1.8万个；新开工项目计划总投资同比增长22.2%。其中有8个省（区、市）新开工项目计划总投资增幅超过50%。而如果划分中央和地方来看，1～6月，中央项目投资为3770亿元，同比增长了25.1%；而地方项目投资为32598亿元，同比增长了32%。后者超过前者近7个百分点，而从项目金额上看，地方项目几乎是中央项目的9倍，地方投资已成为推动新一轮投资扩张的主导力量。

　　尽管作为“十一五”的开局之年，国家加快结构调整，加强社会主义新农村和基础设施建设，部分国家重点工程相继开工、一些加快产业升级的重大项目陆续上马，但一些省份超过40%乃至50%的投资增速显然为资源环境所难以承受，国家发改委地区司7月上旬公布的报告显示，上半年中国23个省份经济增速超过12%，全国有7个省份投资增幅超过40%，其中有2个省份超过50%。

　　二是与盲目追求经济增长速度相伴随的是违法违规用地比例居高不下。有的项目违规大量占用耕地和基本农田；有的项目采取“以租代征”、“土地入股”等形式，规避土地依法审批；有的项目绕开土地审批程序，利用开发区熟地、旧城改造用地、农村宅基地搞建设；一些新开工项目在用地手续上还出现了未批先用、边报边用、不报就用等问题。一些城市违规用地比例甚至高达90%，而且违规主体主要是地方政府。

　　三是耕地底线面临失守威胁。国家“十一五”发展规划纲要确定了未来五年我国耕地保有底线是18亿亩。而调查显示，我国现有耕地面积为18.31亿亩。这意味着，在“十一五”这5年中可供使用的土地只有3100万亩。而这只相当于“十五”期间某些年份一年的用地量。由此可知，严防死守耕地底线之艰巨。

　　土地调控为何“调空”？

　　事实上，始于2003年下半年的宏观调控，一直将紧缩“地根”视为抑制投资过热和产能过剩的治本之策，但实际效果却似乎总是“调空”。

　　2003年以清理开发区为重点的土地整顿，虽然将全国6866个各类开发区核减掉了70%；规划面积也压缩了近70%，但并未从根本上将“以土地拼GDP的思想”从地方大员心中“核减”掉。最终，本次整顿非但没有遏止住乱占滥用土地的源头，反而产生新的违法违规用地。据国土资源部执法监察局局长张新宝介绍，根据对2004年10月至2005年5月部分城市卫片执法检查情况统计，违法用地占新增建设用地宗地、面积的比例分别达到61%和50%，有的地方甚至高达80%。

　　2004年为强化土地管理而出台的“垂直管理”（即实行省以下国土资源主管部门的领导干部以上一级国土资源主管部门管理为主，地方协助管理的双重管理体制），本想让省以下的国土资源官员摆脱地方政府挚肘，以便更独立的监管土地使用。而事实上，有限的独立难以抵挡其与地方政府之间千丝万缕的联系，土地占用问题并未得到根本解决。

　　7月24日最新出台的国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，通过在国土资源部设立全国土地督察办公室，并下设9个国家土地督察局的方式，使土地监察职能只能完全独立于地方，以构建土地管理与监察的长效机制。不少专家学者对此制度寄予厚望，认为可改变运动式短期调控弊端。但在国土资源部中国土地勘测规划院地价所副所长邹晓云看来，事情仍不会像想像得那么简单。

　　邹晓云指出，违法违规用地的背后实质是地方强烈的发展经济冲动：“‘为官一任，造福一方’是地方官员的份内之责。而要发展经济就要上项目、占用土地，这在一地是客观需要，而如果各地都有这种‘客观’需要，再加上地方行政主导造成的市场可行性分析欠缺，就会导致全局的投资过热和重复建设。所以，要改变目前土地调控总是‘调空’的现状，关键是要将中央和地方的职能进行必要协调。目前地方政府的着眼点仅在地方，中央则是统筹全局。两者在用地问题上的利益取向不一致，成为调控难以有效执行的根源。而在这些体制性因素没有消除的背景下，土地督察制度会有作用，但还需相应的政策配套。

　　抓住土地问题的根本

　　土地督察制度的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更是中央与地方统筹协调的关键点。

　　邹晓云认为，目前土地已成为中央和地方在宏观调控中的焦点，一边是地方抱怨“用地卡得太死”，一边是中央力求更加严格地把住“土地闸门”；一边是对土地的宏观调控手段不断出台，一边是违法用地居高不下。

　　邹晓云指出，土地调控，除了必要的土地督察外，更重要的是从根本问题着眼，如改变目前“财权上移、事权下移”的中央地方财政体制；建立更科学的政绩考核体系；出台更有利于协调中央与地方关系的法律法规等。

　　统计表明，实行分税制后的1995年～1998年连续4年间，地方财政支出占全国财政支出的比重超过70%，近年则维持在69%强。也就是说，分税制后，地方政府以差不多40%的收入提供了约2/3强的社会支持与公共服务。另外，由于对省以下各级政府的财权与事权界定不清，在中央政府转移支付“粥少僧多”的情况下，“中央政府出政策、地方出资金”的做法也令地方财政找到“自谋生路”的理由，这其中，土地是最主要的收入来源，而经营城市更被不少地方政府视为缓解财政困境的灵丹妙药。有的地方政府的土地出让金收入甚至占到其预算外收入的60%以上，成为地方财政的“顶梁柱”。

　　而地方政府对某些行业的“庇护”也事出有因。国务院发展研究中心的一份调查报告指出，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留给地方，使得即便像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重并不高。而由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部进了地方政府腰包。有的地方政府不听中央招呼，大力扶持房地产业的做法的动力就源于此。

　　除了财权事权不匹配外，目前不尽科学的政绩考核机制，也助长了地方政府的投资冲动，以地生财，招商引资。一些地方甚至不顾资源支撑条件和环境承载能力，盲目追求增长速度，用行政力量推动投资增长。