8月的一天，在上海市人大常委会下属的上海立法研究所办公室，该所副秘书长郑辉搬来一大摞论文资料，“我们2004年向社会公开招标是4个课题、有5个课题组，这些就是交来的课题报告，你要全看？你肯定搬不动！”

　　这沓厚厚的课题报告，是上海市人大立法制度创新——立法课题向社会公开招标的成果。从2004年立法研究所首次将立法课题向社会公开招标以来，这项旨在提高立法的民主含量和科学性的新制度正走向完善。

　　引来众多竞标者

　　市人大常委会法工委主任沈国明回忆，2004年的4项招标计划通过媒体、网络等向全国公告后，来了10余家竞标者，甚至一个项目有五六家角逐。每项课题完成后，都由专家组成评审组评审其质量。

　　华东政法学院教授徐向华承担了《上海市地方性法规法律责任设定研究》课题，今年6月13日才结题。课题报告多达7册，足有10多厘米厚。

　　“这份报告的质量超出预期！53万字，附有大量图表，把上海现行有效的113部地方性法规的法律责任部分条分缕析地做成数据库，周到细致。”为此，郑辉主动向人大有关方面打了报告，申请将原定的5万元经费增加到6万元。

　　沈国明表示：“这几个立法课题，都达到一定的效果，对我们将来的立法大有帮助。”

　　另一位中标者、上海师范大学法与社会发展研究所孙育玮教授表示：“开放式的立法课题研究，向社会吸纳资源，有利于集中社会各界的才智，也有利于实务部门和学者的研究实现互补。”

　　信息对称是关键

　　2004年这次“发包”，其中一项课题采用了Ａ、Ｂ卷形式。这项课题名叫《环保类地方性法规效用实证研究方案》。

　　评标时，根据专家打分，上海市环保局政策法规处黄震为首的课题组递交的标书是第二名，比以华东政法学院教师为主的课题组仅低一分。从实践来看，环保局掌控的资源较多，更利于课题开展。因此，评审专家主张用Ａ、Ｂ卷的形式开展课题。

　　事实验证了预期。

　　由黄震领衔完成的Ｂ方案被认为更符合人大方面的预期。“这份报告，数据详尽，对未达到立法目的的部分也一一列出并分析了原因。”沈国明评价。

　　而院校承担的Ａ方案则被要求继续优化。

　　为何如此？最关键的问题在于信息不对称。尽管上海市政府部门的信息公开一直走在全国前列，但学者要了解部门的详细数据仍隔了一层。

　　摆在面前的有两条路：一是回到过去，立法还是在政府机关兜圈子；二是继续向社会开放，进一步发扬立法民主。“前者容易，但很短视，容易导致部门本位主义的诟病。”沈国明认为，要让民主立法取得更大的实效，关键要解决信息不对称问题。

　　进一步优化制度

　　2004年这次立法课题招标效果不错，但5个课题组的报告质量有高有低。有的被认为完成情况符合预期，人大很满意；也有个别的，至今仍在继续优化课题报告。

　　如何优化这项制度？

　　2005年，上海立法研究所没发包课题，花大力气研究改进招标方案的制度；2006年，第二批招标的课题酝酿成熟。发包制度，除公开招投标外，开始采取其他发包形式，比如定向议标。7月31日正式发包的《上海市行业协会立法效用实证调查及完善建议》课题，便采用了这种形式。

　　郑辉打了个比方：“原来只凭一张标书，就像媒婆总说对方好的一面；现在是自由恋爱，全面判断。看上去效率和透明度差了点，实际上相对更合理。”

　　一些细节的变化似乎表明情况正在改善。与2004年上海人大的发包课题相比，2006年的课题设计得更具体，更强调可操作性；上海市人大除像以往那样为学者与政府部门牵线搭桥外，还为每个课题找了一名资深的来自政府的顾问。