银监会清查内蒙古电力集团200亿贷款余额

　　59.5亿贷款进入七个违规项目

　　本报记者 孙 铭

　　北京报道

　　“我们的运气真是不好！如果不出那次事故，说不定现在就是另一个样子了。”

　　8月18日，内蒙古一位银行界的人士向记者谈及他两天前从央视新闻联播中收看国务院常务会议新闻时的第一反应。

　　在那一天的国务院常务会议上，内蒙古的违规电厂建设项目被一律叫停。

　　“当初各家银行都争抢这些项目，现在可惨啦！”这位银行界人士叹息说，好些违规电站项目总投资的80％以上都是银行贷款，即使是20％的资本金也有很大一部分来自贷款。如今项目一停，许多银行的资金都砸在里面了。

　　银监会2005年9月的一份统计印证了这位人士的话。调查显示，共有9家银行和2家财务公司对内蒙古电力（集团）有限责任公司旗下的电力项目提供了贷款，总额超过200亿元。其中有59.5亿元的贷款进入了7个被国家叫停的违规项目中。

　　“损失肯定是巨大的。”上述银行界人士说。

　　7个违规项目“吃掉”59亿

　　2005年7月8日，内蒙古新丰电厂发生坍塌事故后，中央调查组很快发现，出事电厂竟是未经国家发改委核准的建设项目。

　　之后的两个多月里，内蒙古一系列电力违规建设项目相继被国务院调查组查出。一年后，8月16日的国务院常务会议认定，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，“问题十分严重”。

　　据记者了解，2005年7月新丰电厂事故发生后，内蒙古被国家叫停的电站建设项目有10个，其中7个违规建设项目全部属于内蒙古电力（集团）有限责任公司（下称“内蒙古电力集团”），除了新丰电厂外，另6个是：内蒙古准格尔大饭铺发电有限责任公司、内蒙古锡林浩特发电有限责任公司、内蒙古准格尔友谊电厂、内蒙古金山发电有限责任公司、内蒙古霍林河电厂、内蒙古乌斯太热电厂。

　　这些项目被叫停后，银监会迅速组成调查组清查项目涉及的贷款。结果发现内蒙古电力集团7个被叫停的项目都是以委托贷款的形式，通过中国电力集团财务公司内蒙古业务部发放的，贷款共计83笔，金额高达59.5亿元。

　　由于被叫停的7个项目都属于内蒙古电力集团，银监会也对这家集团的贷款情况进行了检查，发现共有9家银行和2家财务公司对这家集团进行了贷款，贷款余额超过200亿元。其中，国家开发银行56.97亿元，中国工商银行40.17亿元，中国建设银行31.35亿元，中国银行22.91亿元，中国农业银行18.05亿元，交通银行11亿元，中信银行5.42亿元，招商银行5亿元，民生银行2亿元。另外还有中国电力财务公司内蒙古业务部18.72亿元，华北电力财务公司5亿元。

　　违规项目被叫停了，而银行的贷款很多都已变成了水泥桩和钢铁架。

　　12亿重复贷款游戏

　　“这些银行对内蒙古电力集团的贷款，一是贷前审查不深入，二是贷后管理和现场检查不到位。”银监会相关人士在谈到9家银行这一次的集体失足行为时说。

　　问题还不仅仅如此，更让银监会震惊的是，9家银行对同一项目重复发放贷款的情况大量存在。

　　这就是说，内蒙古电力集团用一个项目申请了一家银行的贷款后，又拿着同一个项目从另一家银行重复地贷到款项，贷款数额甚至远远超过项目总投资。银监会检查发现，内蒙古电力集团旗下存在这种重复贷款的共有17个项目，重复贷款达12.01亿元。

　　例如，阿拉善盟金诺至雅布赖220千伏输变电工程，项目总投资9350万元，按规定，其中银行贷款最多只能拿到7480万元，可是，这个项目2004年9月29日已经从工行贷到这7480万元之后，中国银行又在同年12月28日再次对该项目发放了另一个7480万元；乌海顺达至阿拉善盟乌素图220千伏变电站工程，项目总投资7130万元，按规定其中银行贷款最多只能拿到5704万元，但事实上这个项目先是在2004年3月31日从工行贷款3481万元，然后又在6个月后的9月30日，从国家开发银行拿到了5704万元贷款。

　　“这些银行显然没有按照银监会发布的《商业银行授信工作尽职指引》进行尽职调查。”银监会人士告诉记者。

　　银监会还发现，中、农、工、建4家国有商业银行和国家开发银行对内蒙古电力集团发放的贷款都是通过其内蒙古分行办理的，然而交通银行、中信银行、民生银行和招商银行却是跨区域发放贷款。例如，从2004年至2005年7月新丰电厂出事前，交通银行是通过其包头支行对内蒙古电力集团授信15亿元，实际贷款余额11亿元；招商银行是通过其兰州分行向内蒙古电力集团贷款5亿元；中信银行更是通过其远在深圳的分行对内蒙古电力集团贷款5.42亿元；民生银行则是通过其北京北太平庄支行对内蒙古电力集团贷款2亿元。

　　银监会检查认定，在这些跨区域的大额贷款中，相关银行均不同程度存在对借款人重要信息掌握不完整、不全面的问题。而且按照《贷款通则》的规定，银行在发放异地贷款前后，应该向当地监管部门备案，但这些银行都没有进行备案。

　　电厂神话破灭

　　9家银行的这种漫不经心显然是由来已久的。电力行业一直被银行业认为是提供稳定现金流的“奶牛”，电厂被认为是优质客户。

　　但现在，内蒙古的事情让这个商业神话破灭了。

　　银监会的调查认为，对内蒙古电力集团发放贷款的9家银行，都没有对项目贷款实施有效的现场跟踪管理，没有适时监控贷款流向及用途。当国家发改委叫停违规项目后，9家银行也都没有立即派人进行实地调查，提出是否调整授信额度的意见，也没有发出预警风险的提示。

　　电力违规项目叫停后，银监会要求各商业银行要落实必要的资产保全措施，防范信用风险。各银行要对所有贷款项目的工程进度以及贷款使用情况进行跟踪检查，确保贷款不被挪用。

　　而让银监会头疼的是重复贷款问题——贷款额远远超过项目总投资，相当于“空手道”，没有项目资本金而全靠银行的钱支撑投资，银行风险极大。银监会要求在同一个项目中，后放款的银行要采取措施，收回重复发放的款项。

　　可是，真能收回吗？能收回多少？如何处置项目被叫停以后的银行贷款？这一切现在还无法预计。

　　在两年前的铁本事件中，6家金融机构总共发放贷款近26亿元，只有广东发展银行的3000万元贷款因为是全额质押而得以全师而还。其他5家银行超过25亿元的贷款已经成了工地上建了一半的厂房、炼钢炉和长满铁锈的管道。对这些金融机构来说，他们的损失并没有随着项目下马而减少。有人算过这样一笔账，现在铁本项目一个月的银行利息损失就有1700万元。而除此之外，工地上的机械设备使用费一个月是700万，再加上人员工资，铁本即使停工，每个月损失还会增加近2500万。

　　中国银行澳大利亚分行董事王元龙感叹说，他在中国银行风险委员会的时候，审批项目是非常严谨的，遇到没有发改委批文的项目，一定要等全部手续办理齐全后再发放贷款。但从内蒙古电力贷款事件中猜测，有些银行的风险控制肯定是有漏洞的。

　　在8月16日国务院常务会议召开以前，内蒙电力有些项目还试图争取国家的“准生证”，如果通过补办手续获得合法身份，银行的资产也相当于被盘活。但现在看来，这种可能性微乎其微。

　　8月18日，呼市敕勒川大街1号

　　本报记者 杨 磊

　　呼和浩特报道

　　8月18日，位于呼和浩特市敕勒川大街1号的内蒙古自治区政府大院陷入空前的沉寂。经常穿行其间的某中央媒体驻内蒙古记者说，采访涉及的每个部门都保持沉默，这是他在此工作这几年中前所未有的事情。

　　温家宝总理16日主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理，责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。

　　同时在自治区政府机关内流传率最高的文件悄然变成了被打印出来的人民日报评论员文章。从8月16日开始，《人民日报》3期发表评论员文章，以内蒙古新丰电厂违规案为由头，强调“增强大局意识，确保政令畅通”。

　　这使得新丰电厂事件开始具有某种令人熟悉的行政色彩。从2003年起，内蒙古经济增长率就居全国第一；今年上半年，内蒙古经济增长率高达18.2％，投资增长43.5％，分别超过全国平均水平7.3和12.3个百分点。

　　而本报记者8月17日在新丰电厂现场看到，该电厂已经重新开始“保护性施工”。

　　电力缺口下的投资热

　　新丰电厂违规案发，源于2005年7月8日的一场事故。这次事故导致6人死亡，8人受伤。事故发生后，中央调查组进驻事故现场。

　　也就是从此时开始，该项目的更多细节开始被外界所掌握：这个建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元的庞大项目居然是一个违规项目——新丰电厂的建设一直没有获得国家发改委的核准。

　　8月17日上午，曾经参加调查组的一位官员在北京接受本报采访时说，“对于这个电厂违规建设，丝毫不觉得震惊”，他说，相对于内蒙其他违规电厂项目而言，这个项目并不是很大。

　　调查组认为，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，建设施工仍未得到制止，是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果的事件。

　　这并不是事实的全部。根据调查组的调查结果，至此次问责时，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，相当于14个新丰电厂的规模。这些项目大部分集中在2002年至2004年间开始密集动工。

　　上述调查组人士说，这种违规项目密集上马的情况，在2002年之后一度变得非常普遍，但国家对内蒙古的监管一直都在强化，“2004年开始，几乎每隔半年就会对内蒙古的违规现象进行一次批评，无论是发改委、电监会还是环保总局，都如此做过”，但当数据摆在调查组眼前时，这位人士坦言，“已经不能用震惊来形容”。

　　他说，在这个环节中，地方政府试图造成“既成事实”的意图非常明显。

　　“如果将这些项目全部下马，至少要造成400亿元的损失”，据说，这是调查组在对内蒙古违规电厂项目进行调查时，最经常听到的话。

　　而来自内蒙古自治区政研室的一位人士说，自治区政府的大力支持，源于中国从2003年以来渐次严重的电荒和随之引发的电力建设升温浪潮。

　　2004年，国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个，内蒙古也出现近20年来最为严重的缺电局面。最直接后果是，2005年内蒙古全区缺装机容量550万千瓦，2005年至2007年全区年缺电均在400万千瓦以上。

　　这就造成了一种奇怪的现象：一方面，内蒙古拥有大量可以发电的煤炭资源，另一方面却又受制于装机容量而导致用电缺口。

　　这也是内蒙古最经常用到的一个理由：作为经济欠发达地区，内蒙古需要大量的投资带动经济发展，而无论是吸引外资还是拉动区域内消费，电力缺口都必须得到极大改善。

　　据内蒙古电力协会的一项调查，从2002年到2005年，内蒙古电源项目新增134个，总投资达4000多亿元，装机总量在8434.5万千瓦。如果加上已具备的1435.726万千瓦时的装机容量，最晚到2009年，内蒙古的装机总量将达到近亿千瓦。

　　8月10日自治区常务会议：

　　曾研究落实国务院要求

　　国务院常务会议的公开批评短时间内就在内蒙自治区政府系统造成巨大震撼。此前，当地官员普遍认为，作为西部大开发的重心之一，内蒙古有充分的理由在宏观调控中“独善其身”。

　　据悉，在内蒙古自治区系统的多次会议上，该区官员在涉及宏观调控的话题时，一个基调是“当前和今后的一个时期，国家将继续加大宏观调控力度，这对内蒙古来说，是一个重要而现实的有利机遇”。

　　这个基调的出台背景是，从2003年开始，内蒙古经历了多次宏观调控，非但没有受到影响，反而逆势而上。也就是从此时开始，内蒙古的固定资产投资热情再也没有回落过。

　　数据显示，内蒙古已连续几年GDP增速位居全国前列。2003年，内蒙古创造了国内生产总值、规模以上工业产值、固定资产投资三个增速全国第一的“奇迹”。今年上半年，内蒙古的固定资产投资增速更是位居全国第五，GDP增速全国第一,高达18.2%。

　　此前的2005年10月，记者在采访呼和浩特市委书记韩志然时，他曾经明确表态，在电力资源方面，呼和浩特的长远规划是获得至少200亿元的收入。

　　同时，在内蒙古政府系统还有另外一种观点：宏观调控一直以来的手段都是“有保有压”，无论是从资源优势还是经济基础来看，“内蒙古都应该是被‘保’的对象”。自治区党委政策研究室副主任张太平说，内蒙古拥有庞大的资源而不能开发，这是不现实的。

　　这也是内蒙古一位官员的一份讲话中的核心观点。在这份讲话中，该高层认为，“宏观调控中，国家坚持‘因势利导、区别对待、合理利用、控制增能、扶优汰劣、优化结构’的原则，扶持的资源开发、加工制造和高新技术等产业，正是我区要着力发展的重点；限制的过剩落后生产能力，也是我区想要淘汰的重点，有利于我区产业持续健康发展”。这也就意味着，内蒙古发展“整体方向是对的，可能在具体实施中与中央的政策有所偏差”。

　　“投资过快，经济偏快，主要原因在地方政府。”国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群说。

　　他指出，今年是“十一五”规划第一年，一些地方上项目、加快发展的冲动十分强烈。为此，中央政府已经并且正在“打招呼、做工作”。

　　就在7月份，温家宝总理三次强调了必须遏制固定资产投资过快、宏观调控措施执行不力的现象。此后，国务院开始采取一些行政性措施来强化宏观调控。

　　据国家统计局数字，今年前7个月，中国城镇固定资产投资折合成年率增长了30.5%，意味着7月份当月的同比增幅约为27%，表明控制投资的努力正在取得成效。也就是在这个时候，内蒙古的固定资产增速开始引发外界争论。

　　这种争论在7月底8月初达到高潮，内蒙古自治区商务厅的一位官员说，在当时就有说法，内蒙古在对宏观调控的理解上“与中央有所区别”，因而在8月10日左右，内蒙古专门召开了自治区常务会议，研究落实7月份温总理关于宏观调控的讲话。曾经参与此次会议的一位官员说，“当时的意见是，按照国务院的要求，该停的就停”。

　　而8月16日，国务院常务会议正式公布了新丰电厂案的处理决定。

　　全国一盘棋

　　新丰电厂案结果公布之前，内蒙古方面一直在等待该事件的明确结果：一个明显违规的事件受到处罚是不可避免的，但对于这个事件的处理结果，内蒙古方面显然有着自己的判断。国家鼓励西部地区大力发展能源、矿业、旅游、特色农牧业等产业，支持西部地区实现资源优势向产业优势和经济优势的转化，这是当地官员的共识。

　　在这种语境下，政府系统内曾一度很乐观：这个项目虽然违规，但内蒙古天生的资源优势及丰富的土地资源，为其提供了称为中国战略能源基地的可能，从这个角度来看，“投资快一点，项目多一点，对国家没有坏处”。因而，就连新丰电厂的管理人员都认为，这个项目获得再度批准不成问题。

　　但事实显然出乎很多人意料：一个违规项目的处理结果，导致了自治区主席和两名副主席的书面检查，并促使全区违规项目停工。

　　一个显著的迹象来自人民日报的评论员文章。《人民日报》在社论中呼吁，所有部门不要对中央政府的政策加以选择地实施，要树立“全国一盘棋”的观念。社论还表示，各级领导干部应该“着眼长远”，“讲实话”，并且要有决心“不盲目追求GDP增长速度”。

　　在从8月16日开始的连续三篇文章中，人民日报明确表示要“增强大局意识，要确保政令畅通”，并强调“坚决贯彻中央的决策和部署，不能打折扣，更不能各行其是，要坚决维护中央宏观调控的统一性、权威性、有效性。”

　　在特殊的时间背景下，新丰案件的处罚具有了令人熟悉的行政色彩。学者们的共识是，国家已经为此轮以遏制固定资产投资过热为首要目标的宏观调控措施，赋予了足够的权威性和行政震慑力。

　　此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。“这充分显示了中国强化问责制、确保宏观调控令行禁止的决心。”经济学家王小广17日对新华社记者说，当前的确存在中央政府积极调控、一些地方政府态度消极的情况。

　　学者们说，从最新公布的7月份宏观经济数据看，中国的固定资产投资和工业生产增幅都有所回调，但与宏观调控的预期目标相比仍不理想。显然，地方政府对中央决策执行不力给宏观调控的有效性带来了很大变数。

　　因而，《人民日报》社论指出，接下来，国务院检查组将特别关注各地官员在控制固定资产投资增速和减少“新开工项目”数量方面的政绩。

　　一位学者说，对于内蒙古式的增长与过热，过去半年间的收缩信贷等技术安排已被证明没有起到预期效果，因而，该事件的处理与“铁本案”相比，在路径选择上有了明显延伸——从处理事件当事人，到处理相关责任人，最终责令地方决策层进行自我检讨，“这样的议程设置本身就说明政府正在动用行政性宏观调控措施，对地方官员的政绩考核和施政评价开始更具明显指向性”。

　　张太平说，“这个事件将会对内蒙古的发展路径产生决定性的影响”。

　　7月份，一家国外投行曾经到内蒙古对电力发展情况进行了调研，结论是“至少有1000亿元的资产沉淀其中”；而就在8月18日，德国一家电厂设备开发商举行设备推广会，来自各地区电力系统的官员云集其间——会议地点距离内蒙古自治区党委大院不到1000米。