五龙闹海

　　采访中，数位海洋学专家都告诉记者：“治理海洋环境污染，管理体制是很重要的问题。环保总局要管，国家海洋局也要管，双方的矛盾历史悠久，始终扯皮，同样的海域都要搞两个方案。我们出去开会，环保总局也请，国家海洋局也请，你都不能不去。”

　　有专家则给记者讲了这样一件事：“中国的第一部《海洋环境保护法》草案制订时，是国家海洋局组织的。1999年《海洋环境保护法》修订时，环保总局和国家海洋局各拿一套方案。双方吵得不亦乐乎，我们这些专家看着都是笑话……” 另据有关人士介绍：目前我国海洋管理体制中，存在着环保部门、海洋部门、交通部门、渔业部门及部队“五龙管海”的现象，在具体执法中，五个部门经常发生扯皮现象，被戏称为“五龙闹海”。

　　法律是治理海洋污染最重要的手段之一，渤海计划的法律基础是《海洋环境保护法》。问题是1999年《海洋环境保护法》修订后，配套条例迟迟没有出台，因此严格说来，渤海计划尚属无法可依。

　　有关人士透露，在这些配套条例制订过程中，非常重要而且难度又很大的一个问题，是管理部门的职权如何划分？

　　除了国家海洋局和环保总局之外，渤海计划庞大的联席会议成员队伍中还包括国家计委、国家经贸委、科技部、财政部、建设部、交通部、水利部、农业部、林业局以及河北、辽宁、山东、天津三省一市人民政府。据悉，有关部门曾提议由一位副总理级的强力人物主管此事，但未能如愿。这样的背景下，诸多部门利益如何通过职权划分得到协调，迄今没有明确。

　　2001年10月，国务院在《关于渤海碧海行动计划的批复》中指示：“渤海污染防治和生态建设投资以地方投入为主，国家给予适当支持。”这个指示的落实难度更大。中国海洋大学海洋法学研究所教授华敬对记者说：“渤海碧海行动计划是个好计划，问题是投入涉及500多亿，还主要靠地方，这就困难了。”

　　2004年6月，即渤海计划第一阶段时间已过70%时，时任国家环保总局局长的解振华在新闻发布会上坦言：“目前计划项目资金渠道不畅，进展缓慢，按期完成的难度很大，尚有59%的计划投资未落实完成，部分已经启动项目由于后续资金不能到位、久拖不能完成，仍有1/3的项目未动工。”

　　上层体制矛盾如此，基层的体制问题可想而知。渤海沿海共有4个省市，13个城市，20余个涉海部门，国家和地方之间、部门之间、行业之间、用海者之间都存在着矛盾，沿岸的13个城市更被形象地称为“十三太保”。针对这一情况，曾培炎副总理在2006年8月4日的国务院渤海环境保护工作现场会上特意强调：“各有关部门都要切实履行职责，密切配合，形成工作合力。”

　　长期从事海洋污染治理研究的邹景忠，是负责起草渤海计划的技术组成员之一，他也认为该计划就是拿到国际上也不逊色。“可是雷打起来了，舆论造起来了，行动没有多少，经费也没落实多少……它面临的问题，首先是地方上有需要控制污染的工厂、有需要投资的污水处理厂，做这些事地方要拿钱，不拿钱，计划就是空的。”

　　渤海以及所有近岸海域污染治理的一个矛盾之处就在于，受污染的是海洋，最需要治理的环节却在陆上，因为海洋污染的源头是陆地排放的垃圾物——我国海洋环境污染物中，陆源入海污染物约占90%，即所谓“污染在海上，根子在陆上”。环渤海地区常年注入渤海的河流共有40余条，很多河流都是跨省、市、县域的，城市污水和工业废水向这些流域排放，最终汇入渤海，其中黄河、海河、辽河位居我国严重污染河流的前四名。渤海只占我国四个海区总面积的1．6％，承受污水总量却占30％，承受污染物总量占47％。

　　因此，如果解决不了陆上污水排放超标超量问题，海洋环境问题是无法解决的。但是渤海沿岸的辽、鲁、冀、津都有大批的国有企业，陈旧落后的生产设备和生产工艺无力更新改进，要让这些企业达标排污简直是“望洋兴叹”；如果强制停产，动辄数以万计的职工难以妥善安置，地方政府、环保部门也不能不放它们一马。

　　“地方主管领导不一定能认识到渤海污染的严重性，”中科院院士刘瑞玉说，“即使认识到了，他还得管老百姓生活、管工业部门生产，到这个时候，他就要抓‘主要矛盾’了，环境问题只好不管或少管。因此，这个海还‘碧’不了。渤海就这么块地方，有这么多工业排污、城市污水和垃圾、农业过度施肥和农药……各种因素加在一起，无情地让这个计划实现不了。”

　　另一位参加渤海计划评审工作的专家则对记者说：“现在各省有各省的打算，不能一致。你可以去环渤海的四个省市看看，它们都采取了什么措施？”