经过17年的调研、起草工作，2002年8月23日，各级人大代表和全国人民企盼已久的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》提请九届全国人大常委会第二十九次会议首次审议。与2000年制定的立法法一样，监督法也是一部规范人大职权及如何行使职权的重要法律。它的制定，必将进一步完善我国的人民代表大会制度，为人大工作注入新的活力，促进依法治国基本方略的实施，推进建设有中国特色社会主义事业。

　　前期酝酿

　　党的十一届三中全会以来，各级人大及其常委会的工作有很大的进展。但是，监督工作一直是人大工作的一个薄弱环节。在1985年3月召开的六届全国人大常委会第十次会议和紧接着召开的六届全国人大三次会议上，许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了批评。同年，9月，全国人大常委会办公厅研究室的一份调查报告，反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些问题和困难。根据有关领导同志的意见，全国人大常委会办公厅组织力量，到各地就人大工作问题做进一步的调查，并于1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。彭真委员长在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大问题的条件还不具备。他提出，当前要对人大监督问题，人大常委会联系代表、代表联系选民问题，健全全国人大常委会办事机构问题，加强人大机关法律和理论学习问题开展调查研究。根据委员长会议的决定，在陈丕显、黄华副委员长的主持下，进行专题的人大监督问题调查研究，在总结各级人大开展监督工作经验的基础上，提出了加强人大监督工作的初步意见。在1988年3月召开的七届全国人大一次会议上，陈丕显副委员长所作的全国人大常委会工作报告指出，要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。从人大来讲，需要认真总结这几年来开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，制定监督工作条例，对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步制度化、规范化。同年7月，七届全国人大常委会工作要点规定，要制定有关监督方面的法律（要点还规定，专门委员会要协助常委会进行监督）。这两个法律性文件明确提出了制定人大监督法的任务。

　　1989年3月，彭冲副委员长代表全国人大常委会所作的工作报告中提出了改进人大监督工作的一些建议：每两个月一次的全国人大常委会会议可以根据需要，听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，一般不需要作出决议，委员提出的质询和询问，有关部门应认真负责地作出答复；每年第三季度，由国务院向全国人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告（1994年预算法制定后，改为每年6月的常委会会议听取和审议国务院的决算报告；审计法实施后，从1996年起，每年6月的常委会会议还听取和审议国务院的审计工作报告。从此，听取和审议国务院计划执行情况的报告、决算报告和审计工作报告，成为每年全国人大常委会会议的法定议程）；人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件，如对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问，纠正错案应由法院、检察院严格按照法律程序去办，人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。这是全国人大常委会在总结监督工作经验的基础上作出的监督工作制度化、规范化的规定。

　　从1986年到1990年初，全国人大常委会办公厅系统地搜集、整理了关于各级人大及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料，为起草监督法做了一定的准备工作。

　　第一个监督法内部修改稿

　　1990年3月，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中指出，要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以公开的正式文件的形式对全国人大常委会的工作提出的具体明确的要求。同月，江泽民总书记在人大、政协两会党员负责人会议上的讲话中指出，在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。监督一府两院的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大既要敢于监督，又要善于监督。只有把两者很好地结合起来，才能达到监督的目的。

　　按照党中央的要求，1990年5月，成立了由全国人大常委会办公厅研究室、北京市人大常委会法工委、吉林省人大内司委抽调的人员和法学专家组成的监督法起草组，开始监督法的起草工作。起草组在原来工作的基础上，先集中一个多月的时间，对起草监督法的指导思想，人大监督的理论和原则，监督的对象、内容和范围，监督的形式和程序以及宪法监督、计划和预算监督、人事监督、司法监督等专题进行了反复研讨和论证，并召开了一系列座谈会，听取首都法学专家及有关部门的意见，在此基础上起草了《关于全国人大及其常委会监督法草案框架设想的汇报提纲》,提纲被批准后，起草组用两个月的时间，拟出了全国人大及其常委会监督法草稿，经修改后，于1990年8月中旬形成了监督法征求意见稿。接着，全国人大常委会办公厅先后在北京和济南召开了首都政治学、法学专家座谈会和华东、东北10省（市）人大常委会秘书长和研究室主任座谈会征求意见，并将征求意见稿分送全国人大各专门委员会、全国人大常委会法工委、全国人大常委会办公厅各局，在党员领导干部中征求意见。同时，还由全国人大财经委专门召集国务院有关部、委、局的负责人座谈征求意见。大家总的认为，监督法征求意见稿基础比较好，希望进一步修改后尽快出台。起草组根据大家的意见和建议对监督法征求意见稿作了修改，形成了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（1990年10月27日修改稿）》。这个修改稿共6章89条，它所规定的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。

　　监督法起草工作第二次提上日程

　　从上个世纪80年代的中后期开始，一些地方人大在监督工作方面做了许多新的探索和尝试，创造了执法检查、代表评议一府两院的工作、对人大及其常委会产生的干部进行述职评议、执法责任制和个案监督（对司法机关重大违法案件进行监督）等多种新的监督形式。1991年底，七届全国人大常委会委员长万里在一次谈话中提出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位。从1992年全国人大常委会开始进行执法检查工作。这些工作都为新一轮监督法的起草工作提供了经验。

　　1991年11月制定的《全国人大常委会立法规划（1991年10月-1993年3月）》和1994年1月制定的《八届全国人大常委会立法规划》都列入了制定监督法的项目。1992年的全国人大常委会工作报告提出，要继续抓紧制定人大监督法。在八届全国人大常委会成立后三年多的时间里，全国人大常委会办公厅研究室集中主要研究人员和精力，对人大监督的理论问题进行研究，对地方人大及其常委会行使监督职权的做法和经验进行调查和总结，同时研究了国外议会监督的做法，整理出各种论证和参考资料30多份。其间，八届全国人大常委会于1993年9月制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。这是第一个全国人大常委会监督工作方面的单行法律。在做了大量准备工作的基础上，1996年10月全国人大常委会党组关于起草人大监督法的请示经党中央批准后，新一轮监督法的起草工作全面启动。

　　监督法起草办公室由全国人大常委会办公厅研究室、全国人大内务司法委员会司法室、全国人大财政经济委员会计划预算室、全国人大常委会法工委国家法行政法室和经济法室、山东省人大常委会研究室、陕西省人大常委会研究室抽调的人员组成。起草办公室开展深入的调查研究，同国务院有关部委、最高人民法院、最高人民检察院有关同志座谈，赴黑龙江、吉林、内蒙古、福建、浙江、上海、湖南、广东、广西等省（区、市）广泛征求意见，经过近一年的紧张工作，七易其稿，于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（内部试拟稿）》。这个试拟稿共10章116条，与1990年的内部修改稿相比，它不仅对全国人大及其常委会的监督工作作了规范，而且对地方各级人大的监督工作也都作规范，特别是总结吸收了地方人大在监督工作中创造的成熟经验和作法。

　　监督法草案最终形成

　　九届全国人大常委会对加强人大监督和制定监督法的工作十分重视。1998年3月换届不久，在4月初听取全国人大法律委员会工作汇报时，李鹏委员长就明确提出要制定监督法。当年底制定的《九届全国人大常委会立法规划》继续列入了监督法立法项目。李鹏委员长从1998年起每年都就制定监督法的问题到地方进行调查研究，特别是调研对司法机关重大违法案件进行监督的问题，提出了对审判、检察工作的监督要遵循坚持党的领导的原则，集体行使监督权的原则，不代行审判权、检察权的原则，监督的目的是为了推动司法机关启动内部的监督机制，督促和支持审判机关、检察机关依法办案、公正司法的指导性意见，全国人大常委会工作报告确认了这个意见。同时，九届全国人大常委会肯定地方人大监督工作的新做法，支持和鼓励地方人大积极探索，创造性地开展监督工作。

　　在1999年3月九届全国人大二次会议上，代表们再次对全国人大常委会的监督工作提出意见并又提出抓紧制定监督法的多件议案。会议期间，李鹏委员长到浙江等代表团参加审议时提出，人大要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。不久后制定的1999年全国人大常委会工作要点确认了这一监督工作指导方针。在这次全国人大会议结束后，李鹏委员长立即与部分副委员长、全国人大有关专门委员会、全国人大常委会机关负责人专门研究代表们的意见和建议，提出了一些改进和加强全国人大常委会监督工作的措施。在随后于4月召开的九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上的讲话中，李鹏委员长指出，全国人大常委会根据近几年来人代会上代表们集中反映的意见和提出的议案，决心做好制定监督法的工作。监督法是一部非常重要的法律，起草的工作量很大，有一定难度，出台要有一个过程。但即使有难度，也必须努力去做。首先组织专门起草小组，进行监督法的调研、论证和起草工作。在监督法出台前，为了使各级人大的监督工作按照一定的规范和程序来进行，全国人大常委会要抓紧制定若干专项监督的决定。通过专项监督决定的实施，进一步规范监督工作，也为监督法的制定积累经验、创造条件。此后，由全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委和全国人大常委会办公厅人员组成的监督法起草班子在前几届工作的基础上，开始了第三轮监督法起草工作。几年来，起草班子做了大量工作，李鹏委员长多次与起草班子研究监督法草案的具体内容，全国人大常委会党组几次讨论监督法草稿。在这期间，全国人大常委会于1999年12月制定了关于加强中央预算审查监督的决定，2000年2月制定了关于加强经济工作监督的决定，还两次审议了对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定草案。这既是监督法起草工作的阶段性成果，也为监督法草案的最终形成打下了良好的基础。

　　2002年8月16日，九届全国人大常委会第六十二次委员长会议决定将《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。这个草案以宪法为依据，以邓小平理论和党的基本路线为指导，贯彻三个代表的重要思想，总结我国人大监督工作的实践经验，吸收各级人大监督工作行之有效的做法，从我国的国情和现阶段的实际情况出发，对人大行使监督权应当遵循的基本原则、监督的内容、监督的形式、监督的程序等问题，作了具体规定，共7章73条。

　　监督法草案是在党中央的领导下，在六、七、八届全国人大常委会工作的基础上，经过九届全国人大常委会锲而不舍的努力出台的。从1985年开始对人大监督工作做专题调研到现在监督法草案提请审议，经过了17年的时间。这17年的调研、起草过程，是人大监督工作探索实践的过程，是深化对人大监督问题认识的过程。

　　（作者是全国人大常委会办公厅研究室副主任）

　　2002年8月24日中国人大新闻