温州 正在别离“告官不见官”

　　温州市行政机关首长出庭应诉制度形成的前前后后法制网记者 陈东升编者按

　　在浙江省温州市，实行行政首长出庭应诉制度已有近八个月的时间了。近八个月的司法实践表明，行政首长出庭应诉已获得良好的法律效果和社会效果。在所属县区中，有4个地方行政首长出庭应诉率达到了100%。

　　在其他城市的行政首长还在为出庭是否会伤及面子犹豫之时，在大部分城市的老百姓，还在为当地行政首长的首次出庭应诉而兴奋时，这种做法在温州已经形成了一套完整的制度。

　　温州的行政诉讼环境是如何形成的？近日，法制网记者对此进行了详细调查。

　　告官不见官带来种种弊端

　　违法行为自纠难

　　民怨民怒平息难

　　执法水平提高难

　　司法环境优化难

　　温州行政首长必须出庭的几种情况

　　本年度第一件

　　社会影响重大或者涉案标的金额巨大

　　人民法院或市法制办建议出庭的

　　阻碍行政首长出庭应诉的原因

　　认为自己是官，与民对簿公堂有失身份

　　法律素养差，怕在法庭上出洋相

　　明知本单位行政行为违法，怕输官司丢面子

　　缺乏相关的法律与制度规范，行政机关负责人是否出庭应诉，全凭个人自觉

　　温州中院四项措施保障行政首长出庭

　　专门制作了《应诉通知书》，与传票同时送达行政机关

　　按月统计行政首长应当出庭和实际出庭情况，报市人大常委会

　　每月向市政府法制办通报，作为各行政机关执法考核依据

　　请媒体曝光无故不出庭者

　　15年间行政首长只现身一次

　　刘楚玖步履轻松地迈出浙江省温州市鹿城区法院的行政审判庭。作为鞋业公司的法定代表人，在刚刚结束的庭审中，他与温州市劳动与社会保障局局长何素凤对簿公堂，就他们企业一起工伤的行政认定是否合法展开激烈辩论。

　　能在法庭上与社保局局长面对面，刘楚玖又惊又喜。“这说明社保局对问题的重视，现在，官司的输赢对我们来说并不重要，即使输了，心里也舒服。”

　　打头炮引领行政诉讼潮流温州与我国行政诉讼法的发展，有着扯不断的关系。全国首例农民告县长案，就发生在18年前的温州市苍南县。

　　18年前，巴艚镇农民包郑照因对县有关部门强行拆除其房屋的处罚决定不服，一纸诉状将县政府推上了被告席，请求赔偿损失。当时的苍南县长黄德余力排众议，代表苍南县政府出庭应诉。

　　有关法律专家称，民告官当时几乎无法可依，包郑照当年之举，无意间促进了这方面的立法。

　　1989年，七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法；1999年，九届全国人大常委会第九次会议通过了行政复议法。

　　18年间，具有标本意义的行政诉讼，在温州层出不穷：

　　2000年夏天，永嘉县瓯北镇两个村子因饮用溪水问题发生纠纷，部分村民认为，永嘉县政府对此没有作出裁定，状告县政府“不作为”；

　　温州市82名养殖户的池塘发生特大污染，经济损失达1.7亿元。经逐级上告，这82名农民对国家环保总局不予受理行政复议的回复不满意，在全国首次将正部级国家机关国家环保总局推上被告席。2006年6月间，法院判决国家环保总局受理该起行政复议。

　　行政首长出庭应诉者少温州市中级人民法院院长华关祥，这样介绍温州市行政诉讼的特点：出现时间早、类型比较新，诉讼案件多。在浙江省11个地市中，温州市的行政诉讼案件，近几年每年都在1千件以上，占全省总量的25%以上，遥居全省第一。

　　虽然温州市的行政诉讼数量如此之多，然而，行政机关首长出庭的却寥寥无几。

　　2005年7月间，温州市人大常委会副主任陈志坚带队到温州市中级人民法院专题检查行政诉讼法贯彻实施情况，结果大吃一惊：

　　1990年以来15年间，中级法院审理的所有行政诉讼案件中，行政机关首长出庭应诉的只有1件。

　　温州市人大执法组与法院的同志在调查研究后认为，行政机关负责人不出庭应诉这一问题虽说与现行法律规定并不直接相悖，但从中折射出行政机关对行政诉讼的态度与重视程度。

　　告官不见官带来种种弊端

　　温州市中级人民法院行政审判庭庭长张毅在接受记者采访时说，“告官不见官”所带来的弊端是显而易见的：

　　违法行为自纠难。行政机关负责人不出庭应诉，往往导致其对行政行为的违法性或不正当性缺乏直观了解、深入认识，事后也就难以有针对性地进行整改，个案得失无法及时转化为依法行政的经验和教训。

　　民怨民怒平息难。群众打官司，行政机关负责人不出庭应诉，一方面无法体现对群众利益的重视、合法权利的尊重；另一方面，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理难以平衡，一旦输了官司，往往认为行政机关和法院官官相护，增强了对政府机关的抵触情绪。

　　执法水平提高难。每一个行政案件的审理，对于行政机关而言，都是一次生动的法制教育课，行政机关负责人不出庭应诉，就无法有效地利用这一机会，提高自己与整个机关工作人员的依法行政水平，很多制度的落实也就成为一句空话。

　　司法环境优化难。行政机关负责人不出庭应诉，就只能听取工作人员的汇报而往往忽视群众的意见。一旦法院判决其败诉，就指责法院不支持政府工作，致使法院在审理案件时，压力重重、矛盾突出，立案难、审理难和判决难。

　　出庭率挂钩行政首长“乌纱”

　　“告官不见官”，面对行政诉讼遭遇到的新难题，华关祥说，“2005年，温州市中级人民法院审判改革的第一个重点就是，谋求如何在行政首长出庭应诉方面寻找新突破。”

　　鹿城区人民法院首创的行政机关首长出庭应诉做法让人们眼前一亮。

　　朱筱玫是1997年出任鹿城区人民法院院长的，年初，即将卸任到人大工作的朱筱玫向记者回顾起在鹿城区法院当院长的经历，感慨最深的还是行政审判。

　　鹿城区是温州市人民政府驻地，鹿城区法院受理的许多行政诉讼案，被告都是县里的机关。如何审判好这些案件，既让群众满意，又不过分刺激行政机关，朱筱玫可以说是“煞费心思”。每年新春上班后，她都要带着行政庭庭长逐一拜访行政诉讼相对集中的那些机关，请他们理解支持法院的行政审判工作。但即便如此，鹿城区法院一审的行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭应诉的仍然是凤毛麟角。

　　不愿出庭原因何在“行政机关首长消极应诉的根本原因是，我们的一些领导头脑中还没有真正树立起法律面前人人平等的意识，还没有把自己从官位上放下来。”朱筱玫与温州中院负责行政审判的同志调查后发现，阻碍行政机关负责人出庭应诉有以下4方面原因：

　　传统文化观念起作用。许多行政机关首长认为自己是“官”，与法院院长平起平坐，现在与民对簿公堂，坐在被告席上听任审判员调度有失身份；一些官员法律素养差，怕在法庭讲外行话出洋相；一些行政首长明知本单位行政行为违法，到了法庭必败无疑，怕输了官司丢面子；缺乏相关的法律与制度规范，行政机关负责人是否出庭应诉，全凭个人自觉。

　　鹿城区开始在制度上寻找解决“告官不见官”难题的突破口。

　　在时任温州市委常委、鹿城区委书记包哲东、区长王超俊的支持下，2003年，鹿城区人民政府作出规定，要求各行政机关首长必须出庭应诉本机关每年的第一个行政诉讼案件，行政首长和主管领导全年出庭应诉的行政诉讼案件不得低于案件总数的50%。

　　行政行为不规范催生苍南新规稍后，苍南县也推出了行政首长出庭应诉制度。张毅说，苍南县这一制度的推出与一起行政诉讼案有关。

　　2004年下半年，苍南县钱库镇洋西村陈绍解等11人对一审判决不服，提起上诉。温州中院开庭审理后认为，苍南县房管局行为违法，责令房管局采取相应补救措施。

　　这一判决作出后，上诉人认为法院的终审判决合情合理合法，表示服判息诉；法院的判决也帮政府解决了一个困扰他们多年的社会问题。一直关注这起行政官司进展的苍南县县长章方璋，从这件事上看到，一些行政机关的确存在着诸多违法行政之处，“非得花大力气提高政府部门的依法行政水平不可”。

　　正是在这样的背景下，苍南县政府也推出了行政首长出庭应诉制度，而且力度更大，抓住官员们最为珍重的业绩做文章，把出庭应诉与行政首长工作业绩考核挂起钩来，规定凡逃避上法庭的，将追究责任，严重的直至摘掉其头上的“乌纱帽”。

　　被告席上一县之长面带微笑

　　“那次行政诉讼法执法检查结束后，市人大常委会发了个函件给市人民政府。”温州市人大常委会副主任陈志坚介绍说，在函件中，市人大执法检查组建议总结吸纳鹿城区和苍南县的做法，在全市推行行政首长出庭应诉制度。

　　后来，市政府的重视程度让陈志坚连称“没想到”。

　　2005年11月1日，温州市人民政府颁发《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》(下称《办法》)。

　　《办法》规定，本年度的第一件行政诉讼案件、社会影响重大等3种情况下，行政首长必须出庭应诉。

　　陈志坚说，温州市政府这一创举的意义在于，使行政机关首长应否到庭从以往的“主观认识”上升到了现在的“客观标准”。行政机关首长出庭应诉从此开始有了制度上的保障。

　　坐在被告席上县长面带笑容2006年1月26日下午，平阳县县长仇杨均坐上了温州市中级人民法院的被告席，成为《办法》实施以来，第一个到法庭应诉的县长。

　　“行政首长出庭应诉，我觉得很正常，这本来就应该是政府的应尽义务，并非因为有规定才这样做。”开庭前接受记者采访时，仇杨均这样说。

　　在庭审中，记者发现一直是县政府的代理律师与对方的代理律师在激辩，仇杨均坐在被告席上，面带微笑，神态自若，平静地听着双方的论战。庭审结束后，仇杨均这样表达自己的感想，参与庭审，有利于增加法律知识，增强法制观念，提高行政水平，同时通过在法庭上对等诉讼，与对方的直接平等对话，可以拉近与老百姓的距离。

　　配套措施保障制度实施“为保障行政首长出庭应诉制度顺利实施，《办法》实施近八个月来，我们已初步建立了一些配套措施。”华关祥如数家珍般向记者介绍了这些措施：

　　温州中院专门制作了《应诉通知书》，与行政诉讼案件的开庭传票同时送达给行政机关。

　　市中院将全市两级法院审理的行政首长应当出庭案件和实际出庭情况进行统计，每月定时书面报告市人大常委会，借助市人大的监督功能，对行政机关首长出庭应诉情况实施依法监督。

　　在报告市人大常委会的同时，温州中院还将行政首长出庭应诉情况每月通报给市政府法制办公室，作为其对各行政机关执法考核的依据。某公安分局自该区实施行政首长出庭应诉制度三年来，从未出庭应诉。温州市公安局长陈石春闻报后作出严肃批评，最终促使该局行政首长出庭应诉。

　　此外，法院还借助媒体力量，对无故不出庭应诉的行政机关代市长邵占维予以曝光。

　　“更为重要的是，目前，温州市行政审判的大环境很好。”华关祥说，前不久，代市长邵占维还要求市政府法制办，编纂一本政府机关行政复议被撤销、行政诉讼败诉方面的案例选，以警示他人不重蹈覆辙。

　　“温州经验”标本意义何在

　　“今年1至7月份，温州市两级法院共开庭审理行政首长按规定应当出庭应诉的案件100件，实际出庭65件，出庭率65%。其中瓯海、龙湾、瑞安和平阳四家法院审理的行政案件中，行政首长出庭率均为100%。”温州市中级人民法院院长华关祥，用“喜人”二字形容《办法》实施后出现的新变化。

　　“行政首长出庭应诉有助于提高行政机关执法水平。”参加庭审后，温州市工商局局长曾云传深有感慨地说，出庭应诉受益良多，今后，工商局的每个行政案件他都要争取到庭。如果实在来不了，也一定安排副局长参加。

　　“为打赢官司，连着忙碌了好几天，不比办一个大案轻松。”回顾起自己的出庭经历，瑞安市公安局局长叶望庆这样评价。他说，自己在出庭之前认真阅读了这起治安处罚争议案的全部卷宗，查阅了与案件有关的法律、法规，审阅修改了提交给法院的答辩状，还召集诉讼代理人、案件承办单位负责人和主办民警一起研究应诉方案，准备代理意见。

　　与叶望庆一样，温州市公安局常务副局长苑卫平今年4月也有过当被告的经历。他说，市政府《办法》实施以来，温州市公安系统6位局长先后出庭应诉。他说，出庭应诉对树立公安机关新形象大有好处。

　　在华关祥看来，实施行政首长出庭应诉制度的一大重要意义在于推进行政民主化，缓解了官民对立情绪。他发现，同一起行政诉讼案件，如果行政首长出庭了，原告的态度往往更加平和，所发表的意见和观点往往也更加合理。

　　温州市委副书记包哲东一直是行政首长出庭应诉制度的积极推动者。他说，在社会转型期，官民出现矛盾并不奇怪，值得思考的是以怎样的方式方法去化解矛盾。与其事后花大量精力财力去处理信访事件，不如事前通过行政诉讼渠道，行政首长主动出庭应诉，引导群众以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求。

　　对温州首创的行政机关首长出庭应诉制度，中国政法大学法学院副院长何兵教授评价说，一个富裕的社会如何保持可持续发展，靠的是民主和法治建设。各级、各地领导干部应当清醒地看到，制度才是生产力。行政首长应诉制度可以看作是温州人在制度创新上所作的一个有益的探索。（责任编辑：郑剑峰）