如何充分发挥派驻检察监督职能是检察机关加强法律监督的重要课题之一。来自四川南充一线检察官的这份调研报告为我们了解派驻检察工作的组织领导、资金投入、制度建设、物质保障等方面的现状提供了一个区域素材。

　　当前，四川省南充市辖区内有4个监狱、7个看守所，日常在押罪犯以及犯罪嫌疑人数千人，已有南充市两级检察机关派驻检察室10个。近年来，这些监管场所屡有事故发生，由派驻检察机构查办后，仅2005年作有罪判决的职务犯罪案件就有7件7人，再犯罪案件11件11人，监督工作取得了一些成绩，但也反映了一些问题，特作调查剖析。

　　当前派驻检察存在的突出问题

　　1．派驻机构级别与现代法律监督体制要求不相适应。

　　现代法律监督是宪法和法律所确立的刚性监督，具有权威性和规范性；现代监督体制要求上级机关对下级机关实行纵向监督和同级机构之间实行对等平行监督。但南充市10个派驻机构（其中市级院派驻两个）领导体制不顺，级别虚无，除一个列入所派出院的中层部门外，其余均未明确级别，且在事实上成为处（科）的派出机构，派驻人员职级低下，与所派驻的监管单位相差甚远。如两个区县检察院本身属副处级，其派出机构级别更低，而派驻省属和市属正处级单位的监狱。在权力本位思想支配下，被监督者对监督者形成一种居高临下的态势，不愿主动接受监督，致使日常检察监督的联席会议、交换意见、口头建议和纠正违法等有以下对上之嫌，监督效果欠佳。

　　2．派驻检察人员配备与派驻检察任务不相适应。

　　10个派出检察机构计有18人。平均年龄48岁，55岁以上的占50％；业务更新不足，拥有检察专业证书学历的占56％；派驻检察室人员少，有3个检察室仅有一人，缺乏独立办案能力。而随着形势发展，对事前监督和同步监督要求高，工作量加大，要审查监督大量的减刑、假释、保外就医案件；要查办职务犯罪案件；要办理罪犯再犯罪案件；要处理控告举报、各类登记、回访调查刑释人员、接待罪犯亲属等，派驻检察工作凸显人员少与任务重的矛盾，有的工作根本无暇顾及，难以落实监督到位。

　　3．派驻机构保障体制与法律监督要求不相适应。

　　派驻检察机构80％以上设施设备不齐，补助、保障不到位。仅有4个检察室落实了派驻生活补贴，10个派驻检察室均依赖监管单位提供办公设施等主要物质保障，有的检察室没有按规定配备车辆、通讯设备，有的检察室误餐和通讯费用由监管单位承担。物质保障的依赖弱化了监督的刚性，背离了法律监督权的专门性、外界性、中立性。硬件设施也限制了监督手段的实施，派驻检察官专门监督监管场所干警的执法行为，在监区内却没有专门的与犯罪嫌疑人或罪犯的谈话室，致使约见谈话受到被监督者监控，难以真正收集到情况，也不利于保护举报人、控告人的合法权益。

　　4．派驻检察监督的措施与法治发展形势尚不相适应。

　　派驻检察监督手段单一，后续跟进措施缺乏，对不接受监督者缺乏责任追究等措施，与法治发展形势不相适应。经调查，有30％以上的监管单位要经过无数次督促，或经过上级机关、当地人大、政法委等部门出面干涉才被迫接受检察建议。面对不接受监督情形，监督者除了向上、向外求援外束手无策，监督权威在此领域尽显尴尬。

　　派驻检察存在问题的原因分析

　　派驻检察存在监督体制不顺，监督渠道不畅，监督措施有限，监督保障不力等问题，其主要原因如下：

　　1．对派驻检察监督和监管执法领域立法严重滞后。

　　一是对于刑罚执行的矫治、预防功能被忽视，其相关立法未能引起立法机关足够重视，所以尽管监管执法和检察监督形势发展迅速，然而对这一领域的立法却长期被搁置，以致现有的规定过于原则而缺乏操作性，影响监督权威和效力。二是现有法规冲突，妨碍监督工作开展。如刑诉法第二百一十三条规定“余刑一年以下的”由看守所代为执行，而公安部《看守所条例实施办法》第五十六条规定“对个别余刑一年以上的已决犯”经审批可以留所服刑等，由于法规冲突，监督者与被监督者各执一词，难以收到监督实效。三是立法赋予的监督措施不力，监督跟进手段空白。由于法律没有明确规定被监督者对检察监督纠正意见有限期整改的义务，所以目前的派驻检察监督仅仅停留在事后审查权、犯罪追究权和规劝建议权范畴，仅仅停留在重新启动审核程序领域；对于是否纠正或采纳，纠正或采纳到何种程度，完全依赖于被监督者自我觉悟，而对其不采纳行为缺乏责任追究规制，使检察监督的事前防范作用弱化。四是理论研究滞后。监管场所相对封闭，不易为外界所知，问题难以及时反映和统一规范，此领域在国内学术研究中尚属薄弱环节。

　　2．对派驻检察监督认识不到位，观念陈旧。

　　一方面，在刑事诉讼中看守监管是采取刑事强制措施的手段，刑罚执行是对刑事诉讼结果的落实，一般认为处于次要性地位。由此对派驻检察监督的地位、职责、重要性认识错位，有人认为对刑罚执行监督也处于次要性地位，也有人认为派驻检察是为监管场所化解矛盾，于己无利，因而被一些领导所忽视，在基层检察机关司法资源紧缺的情况下，则对派驻检察工作的组织领导、资金投入、人员调配、制度建设、物质保障、理论研究等方面另眼看待。一些派驻检察干警心有余而力不足，遂滋生无所作为思想，按部就班消极应对，所以对监管场所的监督成为薄弱环节，导致监管场所执法问题多，事故频发，群众不满。另一方面，派驻检察监督工作也存在重治标而轻治本的倾向，没有从刑法、刑事诉讼法的目的出发，从深层次重视刑罚的预防功能、矫治功能出发来抓监督，往往重视监管安全、监管执法监督，对教育改造的执法监督和制度规范的合法性监督成为空白区。

　　3．自我定位不准，评价标准不合理。

　　高检院的文件规定派驻检察机构是独立机构，代表检察机关派驻，业务上受所派出的检察院监所检察部门指导，但编制机构没有列入，使派出机构实际上成为了处科的派出机构，降低了检察监督的级别效力，有的派驻机构和人员与监管场所级别差距太大。一些派驻检察人员抱定事后监督认识，一味等监管单位出了问题再来查处。而考核标准也是以查处了问题为成绩，对预防了事故难以作出合理评价。

　　完善派驻检察的对策建议

　　1．尽快完善立法，制定统一的刑事执行法，发挥派驻检察监督的依法治权作用。

　　立法应当从权力制衡的角度注重构建检察机关与刑罚执行机关的监督配合机制；注重监督权与执行权的层级优位和对应，使其具有完备性和可操作性；应当明确监管单位接受监督的义务、方式等。通过立法构建《检察建议书》、《纠正违法通知书》的整改回复机制，情况反馈机制，信息共享机制，重大问题通报机制，刑罚变更执行的参与和同步监督机制（对建议、提请与监督、裁定以三角架构方式重新配置刑罚变更执行权），社区矫治的跟踪监督机制，预防职务犯罪机制，再犯罪案件立案监督指导侦查机制，突发事件应急联动机制，不接受监督意见造成后果的责任追究机制，查办监管场所职务犯罪机制等。从而完善监督权能，细化监督措施，及时清理冲突规范，切实保障派驻检察法律监督。

　　2．进一步推行派驻检察改革，理顺领导体制，加强保障工作。

　　派驻检察是我国检察机关最早开展的检察业务之一，但长期以来发展缓慢，因此要提高刑罚对社会调节功能的重要性认识，提高派驻检察对人权保障的必要性认识，提高派驻检察对保障刑罚惩戒威慑功能和教育改造治本功能的认识，加强对派驻检察机构的领导，从管理体制、机构设置级别和干警职级待遇等方面解决监督不对等的问题。要根据工作任务需要调配派驻人员，特别是增配有监督办案工作经验的人员，注重优化组合。要充分认识只有在物质保障上摆脱对被监督者的依赖，才能使监督者不为利所左右，因此应当将派驻检察工作经费需求列入财政预算，保证必备的基础办公、办案设施设备，为公正、严格开展检察监督奠定有力的保障机制。

　　3．因地制宜，优化配置，统筹发展，加强派驻检察工作。

　　根据派驻检察工作特点优化配置法律监督资源。以南充市为例，笔者认为，南充市在押罪犯和嫌疑人众多，分布集中，监管场所布局统一，宜于推行专门检察监督。建议由南充市检察院派出专门检察院开展监督工作，这样才能有利于统筹力量打击职务犯罪和罪犯再犯罪，依法加大刑罚执行和变更执行监督，体现监督与被监督的对等性，确保各个监管场所安全稳定；有利于主动向党委、人大报告刑罚执行检察监督工作，接受党委领导、人大监督；有利于统筹预算，编制调整，加强专业化管理；有利于统一保障，健全保障机制，将两房设施纳入基层检察院建设规划，统一改善履职条件；有利于专业性人才的培养使用和调度，实现人才资源优化配置，加强派驻检察监督研究；有利于建立适于派驻检察的岗位目标责任制度、巡查制度、值班制度、办案制度、考核评价制度、激励机制等，确保检察监督在位不越位、到位不缺位。

　　（作者单位：四川省南充市检察院）