有偿开采，两年试点曲折路

　　这次以“有偿使用”为特色的山西煤炭采矿权改革，早已从2004年就开始推出并试点，但采矿证从原来的无偿获得，一下子变为需要交纳数百万元使用费，绝大部分煤老板都接受不了。

　　所以在最早的试点临汾市，一度还出现了令改革几乎无法推行下去的尴尬局面——全市500多座煤矿全部停产却无一家上缴价款。

　　改革试点的两年多来，地方官员更是游离于“收高了，担心矿主们承受不起；收低了，又被指责为国有资产流失”的矛盾之中。

　　矿难频发

　　“采矿权改革”被推上前台

　　启动采矿权改革的直接原因是因为产权不清从而导致回采率过低及矿难频发。

　　据山西省煤炭工业局官员介绍，此前，开采矿权的取得主要通过行政审批，是一种无偿取得，在上世纪八十年代“有水快流”的情况下，山西省出现了很多煤矿，但是这些煤矿普遍资源量小、开采技术水平低，矿井投入不足、安全基础差。企业产权名为集体、但层层转包现象严重，产权不清。

　　“由于资源利润空间过大，小煤矿层层转包，多次转包。产权不够清晰，导致矿主在生产中很少增加安全投入，更不考虑资源回收率，造成了极大的资源浪费和安全隐患。重大事故频发，小煤矿占到全省80%左右。”山西省煤炭工业局的一位负责人向《中国经济周刊》说。

　　针对这一问题，山西省从2003年以来多次组织有关部门和专家进行专题调研，认为煤炭采矿权无偿取得是造成早期煤矿准入门槛低、乡镇集体煤矿过滥的主要原因之一。

　　据山西省煤炭工业局提供的资料显示，2004年山西省百万吨死亡率为0.98，国有大矿0.12％，地方国有矿1.28%，乡镇煤矿1.91%，乡镇煤矿是国有大矿的16倍。与此同时，乡镇煤矿产量漏报，税收流失严重。

　　2004年1月，山西省政府下发了《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》，第一次提出了对全省煤矿进行“资源整合、能力置换、关小上大、有偿使用”的原则和意见。

　　2004年4月30日，临汾发生特大煤矿安全事故。由于层层转包、产权不清居然找不到负责人。时任省长的张宝顺当场拍板启动煤炭资源有偿使用改革，并将临汾定为山西省“煤炭采矿权有偿使用”试点城市。一个月后省长助理亲自带队到临汾制定出了一整套实施方案。“采矿权改革”被推上前台。

　　临汾试点“难产”

　　然而，想要煤老板们“凭空”忽然多交出上千万元并不那么容易。最初2个月，临汾全市500多座煤矿全部停产却没有一家上缴价款。

　　由于是最早的试点，没有先例可参考，临汾市采矿权价格标准遭到了诸多诟病。其后，阳泉等试点地资源价款也面临同样问题。

　　“收高了，担心矿主们承受不起；收低了，又被指责为国有资产流失。煤炭资源改革夹在‘改革不力’和‘国资流失’之间困难前行。”一位官员曾这样表述。

　　临汾启动试点后，山西省开始了煤炭资源有偿使用的新尝试。

　　2005年8月8日，山西省政府召集全省11个市的市长、副市长和国土、煤炭安全等部门及国有重点煤炭企业负责人，在太原召开了“全省推进煤炭资源整合和有偿使用工作会议”。

　　此后，山西省又成立了“山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组”。自此，采矿权改革正式在山西省全省铺开。

　　在确定资源整合目标，要求地方报送整合方案后，今年3月7日， 山西省政府出台187号令，明确界定了2006年采矿权价款收取标准。

　　自此，山西省资源有偿使用改革也进入实质操作阶段。

　　对于收取的采矿权价款如何分成和使用，山西省也早有规定。根据晋财预[2004]105号文件，变现价款省市县按照3∶2∶5的比例收取，公开竞价则是2∶3∶5。

　　尽管临汾试点最早开始改革，但在此次省国土资源厅进行的换证工作中，临汾却被排在全省之末。原因是其整合方案未获通过。

　　“我们不知道他们是怎么想的，但是其《整合方案》不达标”，省国土厅的官员显然不愿提及临汾这个话题，只是表示临汾还没有上报新的整改方案。

　　此前有媒体报道称，临汾资源整合方案在山西省几乎是惟一一个被重新打回去的，一个直接的原因是，因为“113961”中的“3”（指压减关闭煤矿总数至少达30％）达不了标。

　　作为本次煤炭资源整合的主要目标，113961即以县为单位，整合后新增资源面积不超过10％、新增能力不超过10％、压减关闭矿井不低于30％、淘汰9万吨以下矿井、资源回收率不低于60％、百万吨死亡率控制在1以下。

　　据了解，由于未能将资源有偿使用与煤炭资源整合结合好，临汾采矿证的换发迟迟未果。

　　“每个市都是有明确指标的，政府必须推进好这件事情”，该官员向《中国经济周刊》表示。“我们还在等临汾市的新方案”，该官员说。

　　在山西省煤炭工业局看来，通过煤炭资源的有偿使用，政府收取的是采矿权价款，不是外界所说的卖掉煤炭资源，煤炭资源属于国家所有，不因采矿权价款的征收，而改变煤炭资源国家所有的属性。政府只是通过煤炭资源有偿使用的方式来合理有序开发煤炭资源，促进煤炭行业的可持续发展。

　　尽管山西的改革还在探索中，但是这种改革已经得到中央政府的支持。据悉，最近，煤炭资源有偿使用制度改革方案，已由发改委、国土资源部和财政部达成一致意见。“十一五”期间，将可能在全国全面实行矿产资源有偿开采制度。

　　山西煤炭工业“三化”改革整体推进

　　—专访山西省煤炭工业局局长王守祯

　　★《中国经济周刊》记者 叶静/山西报道

　　山西煤炭工业正在进行的“三化”改革，即：资源资产化管理、企业股份化改造、区域集团化重组，备受普遍关注。近日，《中国经济周刊》记者采访了山西省煤炭工业局局长王守桢。

　　《中国经济周刊》：山西煤炭工业“资源资产化管理、企业股份化改造、区域集团化重组”的改革思路是在什么样的背景下形成的？

　　王守桢：山西小煤矿的发展同全国其他省区一样，是在特定历史条件下形成的。采矿权获得方式不同，且一次性得到，既造成了“多轨制”的严重不公问题，又使采矿权人得到了巨大的远期增值收益。

　　二是资源利润空间过大，小煤矿层层转包，多次转包，造成经营者的短期行为。

　　三是一旦占有资源便获得了巨大利益，在利益驱动下，不可避免地出现权钱交易等腐败行为，监管鞭长莫及，煤矿安全重特大事故时有发生。为了从根本上解决上述问题，我们经过调研和探索，最终形成了“资源资产化管理、企业股份化改造、区域集团化重组”的思路，并在全省上下形成了共识。

　　《中国经济周刊》：煤炭资源资产化管理的内涵是为什么，怎么实施？

　　王守桢：煤炭资源资产化管理的实质就是有偿使用和整合，变过去采矿权获得方式的“多轨制”为“单轨制”，变零星分散开采为集中规模开采。

　　在推进实施中，我们紧紧围绕“资源整合、关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”开展工作，以建设大型煤炭基地、大型煤炭企业集团、高标准现代化矿井为着力点，以建设新型能源和工业基地为目标，切实做到合理利用和有效保护矿产资源，最大限度地维护矿产资源国家所有权益和显化资源价值，切实维护投资者、农村集体、农民的既得利益，促进山西煤炭工业持续、健康、稳定发展。

　　《中国经济周刊》：怎样在“资产化”的基础上进行企业股份化改造？

　　王守祯：企业股份化改造就是政府对资源进行有偿出让（不含转为货币资产）作为国有资产转为国有资本金，与矿主在煤矿所投资形成的资产分别作为股本，改制重组为国有控股的股份制企业。

　　在具体实施中，对已经改制的地方国有煤矿和乡镇煤矿，包含私营、股份、村办、乡办等煤矿企业，先对其资产进行评估，明晰产权归属关系，在对以前通过行政审批无偿划拨的煤炭资源和新增层扩界的资源，经评估后确认其价款，并作为国家资本金与企业资产分别作为股本，组建为国有控股或者相对控股的股份制煤炭企业。

　　对没有改制的地方国有煤矿，先对以前形成的国有资产按有关规定，通过法人持股、职工自愿参股、民营资本入股、债转股等方式进行改制，再按以上办法组建为国有控股或者相对控股的股份制煤炭企业。

　　为了促进区域集团化重组和提高煤炭产业集中度，可将焦煤、无烟煤等储量800万吨以上、贫煤、动力煤等储量在1000万吨以上煤矿企业，按照《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》规定，将煤矿采矿权价款以转国有股份为主，并优先大集团、大公司购买。与业主在煤矿投资形成的资产分别作为股份，改制重组为国有控股或者相对控股的股份制企业。

　　《中国经济周刊》：实施“企业股份化改造”后，形成国有控股或相对控股的煤炭企业时，如何进行集团化重组？

　　王守祯：上交采矿权价款中由省政府掌握的30%和市政府掌握的20%，共50%的股权可以由省、市政府授权大集团大公司管理。而县一级政府掌握的50%股权优先大集团大公司购买，也可以入股按比例分成。

　　通过实施集团化重组，到2010年，晋北、晋中、晋东三大基地煤炭产量将分别达到2.8亿吨、1.15亿吨和1.9亿吨，使现有大集团、大公司产量由原先不足50%提高到70%以上，全省形成2个亿吨级生产能力的特大型煤炭企业集团，1—3个5000万吨级以上生产能力的大型煤炭企业集团，从根本上提高全省煤炭产业集中度和产业水平，扭转我省煤矿“多、小、散、乱”和技术水平低、安全事故频发的状况。

　　《中国经济周刊》：通过实行“资源资产化管理、企业股份化改造，区域集团化重组”可以带来哪些预期效果？

　　王守祯：通过实施“三化”改革，必将推动我省地方煤矿由“多、小、散、乱”的粗放型向集团化、集约型转变，提高产业集中度；大型煤炭企业由单一的煤炭生产向煤与煤电、煤化工等非煤并举的多元化经营转变，提高核心竞争力；由煤炭大省向经济强省转变。