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8月26日，全国人大常委会执法检查组披露了法官法检察官法实施以来的基本情况
实施11年，检察官法遭遇三大难题
办案力量普遍不足 办案经费保证不了 检察津贴至今还是“由国家另行规定”检察干警接待来访群众（资料图片）
2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议上，全国人大常委会执法检查组作了检查法官法、检察官法（以下简称“两官法”）实施情况的报告，顾秀莲副委员长针对四个问题提出了五点建议（详见本报8月27日一版）。此前，2006年六七月间，全国人大常委会执法检查组在黑龙江、江苏、湖北、广西、贵州5省（自治区），在当地人大常委会的配合下，实地检查了“两官法”实施情况；山西、吉林、河南、上海、宁夏等5省（自治区、直辖市）人大常委会受全国人大常委会办公厅委托，对本地区实施“两官法”的情况进行了检查。高检院与最高法院通过调研、自查等方式配合全国人大常委会执法检查工作，向执法检查组作了专题汇报。
11年来，检察官法执行情况如何？面临哪些难题？如何解决这些难题？与会人员进行了热切关注。
基本评价：综合素质明显提高数据解读：凡进必考，任前必训，本科以上学历提高了46％
2005年，检察官中具有大学本科以上学历的比例比检察官法实施以前提高了46个百分点。实行国家统一司法考试制度以来，初任法官、检察官一律通过司法考试，在职人员报考并通过司法考试的比例也在逐年上升。
——摘自8月26日顾秀莲副委员长关于检查法官法检察官法实施情况的报告。
这样评价的背后，暗含着检察机关艰辛的努力。记者了解到，11年来，为提高检察人员履行法律监督职责的能力，各级检察院按照“干什么、练什么，缺什么、补什么”的原则，开展了各类岗位培训和业务专项培训。2003年以来，检察系统对2．1万人进行了续职资格培训，对6．7万余人进行了专项业务培训，对2．5万人进行了岗位技能培训。西部的宁夏与东部的福建等地检察机关还采取结对子挂职锻炼的方式培训，促进了东、西部检察官素质的共同提高。
在选人、用人、进人上，各级检察院坚持凡进必考、任前必训的原则，实行了严格的准入制度和检察官遴选制度，通过公开招考、内部选拔、从下级院选调、上级院下派挂职等方式，将有实践经验、符合检察官法规定条件的人员充实到检察队伍中，保证了选拔人才的质量。对此，常委会组成人员给予了充分肯定。但同时也指出，少数法官检察官司法不公正，执法办案不严格，损害了法官检察官队伍的整体形象，建议进一步完善违法办案责任追究制，以更好发挥这项制度查处违法违纪行为，维护司法公正的积极作用。
发展瓶颈：办案力量普遍不足建议“处方”：改革司法考试制度，人才政策向中西部倾斜
办案力量不足问题突出，东、西部地区情况各有不同。
东部地区案件数量激增，新类型案件不断出现，使办案难度加大，但因编制不足、人员结构不合理以及为控制财政支出而控编、预留编制作他用等原因，导致办案力量不足的矛盾日渐突出。
中西部和贫困地区经济欠发达，基础薄弱，法律人才资源不足，检察官面临断档。有些中西部地区的基层检察院常常遇到虽有编制，但无人报考的窘况。办案力量不足，使检察官长期处于超负荷、高强度的状态中，既影响办案质量，也影响身心健康。
——摘自8月26日顾秀莲副委员长关于检查法官法检察官法实施情况的报告。
这些问题引起了与会人员的深思。张美兰委员对此深有感触地说人才不足，面临断档的问题，在云南非常突出，尤其是少数民族的“两官”人才问题。造成人才短缺的原因有许多方面，但是主要的原因是司法考试一刀切，发达地区和少数民族地区在考试的时候没有什么区分。甘肃省人大常委会副主任李德奎对此表示赞同，现在检察院人才短缺是一个非常突出的问题。出现这种情况，主要是司法考试的设置不尽合理，一是这个考试门槛比较高，每年考试及格率很低。二是考试全国一刀切。
“第3条建议写了抓紧落实相关措施，解决基层法院、检察院人力短缺问题。我细看了一下，这里提到了东部的解决办法，又提到了西部的政策倾斜。吉林省既不是东、又不是西，但是人才短缺问题确实十分严重。”全国人大代表王焕永说如果在西部地区前面加个“中”，就能包括东北地区的话，那就应当在报告里西部地区前加“中”。另外，还有一种不好的情况，基层检察院五十多岁一刀切，五十多岁正是经验成熟办事的时候，因此建议不要将“一刀切”的内容写进报告中。
针对司法考试，张美兰和李德奎均认为，考试是必要的，但应该区别开来，比如省检察院、高级法院以上设一个等级进行考试，市、州以下各级法院、检察院设一个等级进行考试，西部地区和边疆少数民族地区的试题应有一些区别，不要和发达地区同步。
面对人才瓶颈，执法检查组给出的对策是：要区别不同情况，制定和落实解决基层检察院人才短缺的有效措施。东部发达地区要抓紧研究制定检察人员编制标准并尽快落实到位；中央编制部门下达的检察院编制要如期、如数完成，不能克扣、挪作他用；要合理配置人力资源，改善人员结构，科学确定检察业务人员与司法行政人员的员额比例，使有限的编制真正用在基层，用在办案一线。西部地区和贫困地区法律人才资源匮乏，检察官的选任要有政策倾斜。发达地区和上级检察院要有计划地选调业务骨干到基层和西部地区工作，帮助培训基层、西部地区和民族地区的司法人员，培养少数民族检察官；要进一步完善司法考试制度，通过切实可行的措施，最大限度地缓解和解决这一难题。
西部地区和贫困地区，检察官的选任要有政策倾斜。全国人大代表王玉田认为，政策倾斜，需要增加编制的，可以给编制，需要资金，可以给资金。但是，如果是在选任检察官和法官的标准上作倾斜，大可不必，不必打折扣。因为检察官和法官的职务非同小可，不比一般。
老大难：办案经费保证不了建议“处方”：经费由中央列支，地方尽快出台基本保障标准
经济不发达地区特别是中西部一些地区基层检察院的办案经费难以列入财政预算，即使列入也难以保证，检察院办案收缴的赃款仍是一些地方核定检察院经费的重要依据。一些基层院检察长常常把相当的精力用在跑经费上，“以收定支”、“收支挂钩”的做法，既妨碍法律和中央政策的执行，也在一定程度上制约了检察官公正履行职责。
——摘自8月26日顾秀莲副委员长关于检查法官法检察官法实施情况的报告。
执法检查的这一结论引起与会人员的热烈讨论。王茂林委员说法院和检察院经费由地方负责，带来一系列问题，也出现了地方保护的问题，法院和检察院运行的经费应该独立，由中央财政列支。全国人大代表童海保认为：“我们在机制上还有一些问题。公务员法出台之前，我们希望法官、检察官要与公务员单列，但事与愿违，法官和检察官仍划入公务员序列。”他建议，全国人大常委会按法、检系列制定法官等级制和检察官等级制，并给予相应的待遇，这对两部法的实施贯彻是有利的。王涛委员说，国家应该保证法官、检察官合理的待遇，改进他们的装备，保障他们工作所需的经费。
执法检查组在报告中建议，省级财政部门按照中央确定的原则，会同省级检察院根据地区差异（包括当地经济水平、交通状况、业务总量等因素），在2006年底以前分类制定出基层检察院经费基本保障标准，保证检察院工作和检察官履行职责的基本需要。各级检察院收缴的赃款要全额上缴国库，杜绝以收缴赃款的数额确定和追加预算，绝不允许收支挂钩、以收定支。要尽快研究落实符合检察官职业特点的工资待遇，依法建立检察津贴。对地方财政有困难的中西部欠发达地区，中央财政要加大转移支付的力度。
检察津贴：至今还是“由国家另行规定”建议“处方”：有关部门尽快研究制定配套规定
在检察官法中，有多处要求“由国家另行规定”或由有关部门“制定”规定（如检察官的等级编制、工资标准、检察津贴等）的条款，但到目前为止，这些有关检察官职业保障的配套规定仍未出台，使检察官法中有关激励机制的一些规定未能落实。
——摘自8月26日顾秀莲副委员长关于检查法官法检察官法实施情况的报告。
李明豫委员
说，“两官法”从1995年实施以后，已经十多年了，但是这十多年里，“由国家另行规定”仍未出台，这个问题要引起立法机关的重视。对此，执法检查组态度明确，有关部门要从建设法治国家、维护法律权威、促进司法公正的大局出发，按照检察官法的要求，尽快研究制定关系其全面实施的配套规定，并将落实情况报告全国人大常委会。
李明豫委员
直言不讳地建议，今后的法律在全国人大常委会通过以后，到实施之前的这段时间中，作为立法机关，全国人大的相关部门还应该抓一下配套规定制定及有关落实工作。法律授权另行制定的“规定”要有一个出台的时间表，全国人大常委会对这个问题也要加强监督。
关于《检察官法》的修改意见
十届全国人大代表十届全国人大常委会第二十三次会议列席人 童海保
检察官法颁布实施以来，对全国检察机关的规范化建设和检察官队伍的职业化、专业化建设发挥了重要作用，但随着我国法治建设的不断推进，检察官法实施中遇到一系列新情况和新问题。
检察官管理体制行政化倾向突出。检察机关自建立以及恢复重建以来，长期在人、财、物等方面沿用行政管理制度管理检察官。主要体现在：检察官法只规定了检察官条件，未规定录用办法，以致由地方政府人事部门主持入口；检察机关对检察官的调入有商请权，无决定权；检察官的考核未依法进行；检察官的工资制度没有落实，仍然套用行政职级确定工资标准的工资制度和增资制度。
检察官的权益保障不够。检察官法的规定过于原则，保护主体、运行程序等均不明确。虽然规定了“检察官有权提出控告”，但无受理控告主体、控告权的提起和作出处理决定的程序、期限以及作出决定后的救济权利等配套规定。
法律规定的检察官等级设置没有落实。检察官法规定，检察官的等级为四等十二级，其“等级编制、评定和晋升办法，由国家另行规定”，使检察官的等级设置从一开始就处于“空转”状态。等级设置的主要缺陷是：与检察官的权、责、利相脱节；司法体制与行政体制相混淆。
建立健全检察官等级管理体制势在必行，应当尽快列入全国人大立法议程。建议对检察官法作如下修改：
“总则”中第四条“检察官依法履行职责，受法律保护”，宜补充规定“对妨碍、干涉检察官履行职责、侵犯检察官合法权益的行为，视其性质和情节予以追究。犯罪行为，依法追究刑事责任；违法行为，移送公安机关依法予以治安处罚；违纪行为，移送纪检监察部门处理并反馈结果”。
增加“检察官的职位属司法管理类，实行检察官等级系列的管理制度”，作为第五条。
在“检察官的条件”中，第十一条后应增加一条：具备检察官条件的人员录用工作由省级以上人民检察院组织实施，按照人员编制缺额情况和自然减员情况，确定录用人数和报考比例；录用检察官的考试、面试、考察、试用期限参照《公务员法》的有关规定。获得法律专业博士、硕士学位的可以不经考试直接进入面试。其他机关调入人民检察院的一般工作人员适用本规定；省级以上人民检察院录用的检察官，试用期满留用的，应当到基层人民检察院工作一至两年。
在“任免”部分，第十三条第二款“人民检察院的检察长、副检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选”，宜补充规定“其他具备检察官条件的人员入选后，应当通过国家统一司法考试取得资格，再按照法律规定选举产生或者提请任命”。
在“检察官的等级”部分，第二十二条后面增加一条：检察官的等级应当与检察官的职责、职权和利益密切联系，按照检察官的等级系列进行管理。第二十三条“检察官的等级编制、评定和晋升办法，由国家另行规定”，宜修改为“检察官的等级编制、评定、晋升、撤销和等级管理办法，由最高人民检察院制定条例（草案），报全国人民代表大会常务委员会批准”。
在“考核”部分作如下修改：第二十四条“对检察官的考核，由所在人民检察院组织实施”，宜修改为“对检察官的考核，由所在人民检察院组织领导，检察官考评委员会组织实施。如有必要，可请同级地方政府公务员主管部门参加”。增加一款作为第二款：“对人民检察院检察长的考核，由上级人民检察院会同当地人民代表大会常务委员会和党委组织部门共同考核。”第二十七条“年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次”，宜修改为“优秀、称职、基本称职和不称职四个等次”，与《公务员法》关于公务员的年度考核结果相对应。
在“工资保险福利”部分，第三十九条“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定”，宜修改为“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，实行检察官等级与法律职务相结合的工资制度和工资标准，由国家按照略高于公务员相应等级的标准另行规定”。第四十条“检察官实行定期增资制度。经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资；有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资”，宜修改为“检察官实行浮动的工资晋升制度。经考核确定为优秀的、有特殊贡献的、晋升等级或者职务的，可以按照规定晋升工资；经考核确定为不称职或者撤职的，可以按照规定降低工资”。删除称职的可以晋升工资的规定。
本文为作者2006年提交的修改检察官法的议案，此次有所改动。
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安徽省人大常委会执法检查表明司法一线遭受诸多困扰
据8月24日《安徽法制报》报道8月24日召开的安徽省十届人大常委会第二十五次会议第二次全体会议透露：近年来，“两院”案件逐年上升，据统计，从2002年到2005年，全省检察机关累计办案近20万件，而其中80％的案件在基层，导致基层一线办案力量紧张，人少案多矛盾突出。
不仅如此，法官、检察官的队伍结构也不够合理，断层危机已经显现，近5年来，全省35岁以下的检察官仅占人员总数的13．4％。 | |
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