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海南大学法学院副教授 王琳
8月23日的《检察日报》发表了题为《养路费：最近六年都是违法征收》的署名评论，直指“养路费最近六年都是违法征收”。作者认为，1999年10月31日经全国人大常委会修正的《公路法》已明文规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，这即意味着对车主征收养路费的法律依据已经消失。
然而，不仅养路费的收费依据事实上并未被撤销，而且这六年来养路费的收取也大抵可称得上“顺风顺水”，且鲜有争议。你《公路法》自规定你的“税”，我交管部门照收我的“费”。这具体指导收费的法律文件便是由交通部、国家计划委员会等部门于1991年10月15日联合发布的《公路养路费征收管理规定》。
类似这般法律冲突在已“初步建立”的社会主义法律体系中其实屡有可见。如果单纯从法理上分析，解决《公路养路费征收管理规定》与《公路法》的矛盾并不复杂。《立法法》为应对法律冲突规定了三项基本规则，即上位法优于下位法，新法优于旧法，特别法优于一般法。毫无疑问，《公路法》是新法，理应优于作为旧规章的《公路养路费征收管理规定》。而后者的立法依据在于《公路管理条例》，亦即《公路法》脱胎而来的前身。作为《公路管理条例》下位法的《公路养路费征收管理规定》，在其母法已然被《公路法》代替的情况下，本应根据新的《公路法》另起炉灶来一次“系统重装”——“上位法”白纸黑字规定的是“税”，“下位法”当然不能再维持收“费”。然而，正因为“费”改“税”的实质必将导致交管部门将征收之权拱手让给税务部门，期望已经深深陷入养路费那巨大利益场中的有关部门，在立法协调上自知自觉地抛弃既得利益，注定是一厢情愿。
这样的事实着实令人扼腕，六年来，养路费的征收依据竟然是一部早该废止的行政规章。当法治在立法及行政领域内无法彰显，我们如何能期待法治降临到每一位公民的身边。常被挂在嘴边并成为一句响亮口号的“依法治国”从本质上是依“宪法和法律”治国，而并非依广义的“法”（一切具有法律性质的规范性文件）来治国。在我们这样一个“重权力轻权利”的国度，行政权的自我扩张以及唯“利”是图，对有些部门或行政官员而言，当是运用娴熟。而行政机关追求部门利益的典型手段，便是通过一个个看似“合法”的部门规章或条例表现出来。
因此，依法治国的真正实现，关键在于各级政府部门能否依法行政，而关键的关键，又在于各级、各类行政规章与宪法和法律是否存在冲突之处，对于那些“违宪之法”和“违法之法”，都应得到及时的纠正。
六年违法征收养路费的法治乱象仅仅是众多法律冲突的一个表象，除却以“防微杜渐”为要旨的法律的“立、改、废”，更重要的制度建设还在乎中国式司法审查制度的建立。也唯有借助于司法审查机制，那些因“违宪之法”或“违法之法”侵害的当事人，才有得到法律救济的途径与可能。
养路费的“费”改“税”在正式写入法律六年之后，仍未得到任何的执行，立法机关也应及时反思立法的质量——立法一旦通过，亿万人都将与之关联。有法不依，不但会令政府公信尽失，法律尊严不存，由此导致的法律关系的不稳定状态以及公民的合法权益因此而受损，更是法治不能承受的痛。
有法不依，则法治难成。养路费的“费”改“税”不能再躺在《公路法》的文本中继续“忽悠”民众了！ | |
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