近年来，外界给予杭州的殊荣接踵而来：世界银行组织连续两年评选杭州为“中国城市总体投资环境最佳城市”第一名；2005年8月，美国《福布斯》杂志中文版公布2005年中国最佳商业城市排行榜，杭州荣膺前10名城市中的第一位。这是继2004年首次公布此榜单后，杭州再登榜首，蝉联冠军。

　　从2003年到2005年，96666投诉中心受理人民群众对党政机关工作人员作风和效能的投诉，由3995件下降到1461件；从2002年到2005年，人民群众对我市反腐倡廉工作的满意度，由80%上升到82%；从2001年到2005年，全市党员干部职务违纪违法案件由180件下降到129件。

　　乍一看，这两种结果之间似乎没有必然的联系，但正如王国平书记在前不久召开的主题教育报告会上所说的那样，“良禽择木而栖，名卉择土而生。投资环境好的城市，其背后必定有一个良好的政务环境和法治环境。”据有关专家透露，世界500强对于投资城市的选择，其中有一条重要的考察项目，就是该城市对反腐的决心是否足够大、力度是否足够强。

　　透过这些枯燥的数字，我们看到的是一条清晰的反腐之路。

　　四年全力编织反腐巨网

　　“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，是党的十六届三中全会提出的一个重要要求，被简称为“构建惩防体系”，“惩”指的是对于腐败的严惩，“防”指的是通过教育、制度、监督等手段着力预防腐败。有人形象地把这称之为经纬交错、疏而不漏的反腐巨网。

　　这是一个非常庞大的工程，它既要符合中央的精神，又要针对杭州的特点，还要涵盖反腐倡廉工作的方方面面。

　　从2002年上半年开始，杭州市率先在全国编织这张反腐巨网。2003年4月，市委、市政府制定下发《杭州市构建反腐保廉体系的实施规划》。2005年初，中央出台《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》后，又及时制定了《贯彻意见》。我市构建惩治和预防腐败体系工作比全国早两年进入实施阶段。

　　这是一张怎样的网？

　　作为先行者，杭州的惩防体系构建工作受到社会各界的广泛关注。《中国纪检监察报》还专门来杭采访，刊出系列专题报道，向全国纪检监察部门介绍杭州的经验。惩防体系出台的前前后后，杭州市纪委常委、秘书长陈章永是其中重要的参与者之一。对于这个体系究竟是一张什么样的网，记者与他曾经有过一番交流。

　　记者：我们对于反腐败并不陌生，但是为什么要将此提升整合成一个体系，恐怕很多人都知之甚少。

　　陈章永：认识这个体系，的确需要一个过程。刚开始，有很多人误认为，惩防体系无非就是一些反腐倡廉制度的归纳与整合，其实不然。

　　我们大家都知道，一种腐败现象的出现，必定有其相应的土壤、环境、制度缺陷等等，可谓是盘根错节、错综复杂。要有效地惩治和预防这些腐败现象，不能只靠纪委一家之力，也不能只靠某一种方法或手段。市委副书记、纪委书记叶明就此打过一个非常形象的比喻，他说，单独的战士、武器和装备是形不成战斗力的，仅仅靠单兵种作战或每个部队各自为战也是打不了胜仗的，必须有一个正确的战略方案，使各种作战要素有机地整合起来，从而发挥最大的效能，取得战争的胜利。

　　构建惩防体系就是这样的一个战略部署。在总体思路上，必须是整体谋划、分步推进；在方法途径上，必须是教育、制度、监督等措施多管齐下、综合运用；在力量整合上，必须是全党全社会共同参与、形成合力。这几年，杭州市就是按照这样的战略部署和工作思路，有序地推进惩治和预防腐败体系的构建工作。尽管构建这个体系，不可能一蹴而就，其效果也不可能立竿见影，但有了这么一个科学的规划、正确的思路，我市的反腐倡廉工作就会更加主动，方向就会更加明确，信心就会更加坚定。

　　记者：有人说，惩防体系既是一个向腐败现象作战的“战略方案”，又是一张党员干部的“安全网”，为什么这么说？

　　陈章永：构建惩治和预防腐败体系的一个基本方针，就是惩防并举、注重预防。通过加强反腐倡廉宣传教育，筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线，在全社会营造敬廉崇廉的良好风尚；通过创新体制机制制度，使各种权力的运行更加规范，对权力的制约、制衡更加有效；通过改进监督的方式方法，及时发现倾向性、苗头性问题，防止腐败现象的滋生蔓延。因此，从这个意义上说，我们构建惩防体系，就是为广大党员干部特别是领导干部编织了一张拒腐防变的“安全网”，使得他们不犯错误或少犯错误。

　　记者：构建惩防体系的最终目标，是要建立一个横向到边、纵向到底的制度体系和网络。在市委出台的《贯彻意见》中，涉及需要制定和完善的法规制度达188个，这是一个很庞大的工程。

　　陈章永：所以说，惩防体系的构建过程，实际上就是机制制度不断完善的过程。在这个过程中，有许多需要我们去突破的重点和难点问题。为了稳步推进这一庞大工程，我们根据杭州实际，采取了“重点构建”和“协同构建”的方法，即把“政府投资体制改革”、“财政管理制度改革”等专项构建任务，分解落实到各区县(市)和市直部门，要求他们结合地区和行业特点，着力创新，个个击破。通过这样一种条块结合、上下联动、横向协调的工作方式，比较好地发挥了整个构建工作的集聚效应，达到了资源共享、工作互动、合作共赢、制度互补的效果。也正因为如此，在这四年的体系构建过程中，可以说是亮点频现。

　　惩防体系的亮点

　　《中国纪检监察报》的专题报道称誉杭州党风廉政建设和反腐败工作走在全国前列，有很多创新之处不但正在为很多城市所学习借鉴，更重要的是，这些创新举措在惩治和预防腐败方面已经或正在发挥重要作用。

　　两中心建设让公共权力运行更加公开透明

　　背景资料：行政审批、工程建设、土地出让、产权交易等环节和领域，历来是腐败现象的易发区和重灾区。在我市近年来查处的党员干部违纪违法案件中，与工程建设有关的案发比例最高、人数最多，而围绕土地出现的腐败现象自2001年以来也开始呈现出上升趋势。以建设系统为例，近年来就有桐庐县建设局原局长童叶根，拱墅区建设局原局长孙玉香、副局长胡建新，萧山区建设局原副局长傅兴良、余加先，临安市建设局原副局长郑向前等先后落马。

　　政府与公众信息的不对称容易导致权力失去监督，滋生腐败。2005年3月，杭州市公共资源交易中心、杭州市行政服务中心正式集中对外服务。从这天起，市级有关行政审批、行政许可事项，还有包括建设工程、土地、产权、政府采购以及药品招投标等在内的公共资源交易，都要进入中心这个平台，实行统一运作。

　　行政服务中心实行“一门受理，统筹协调，规范审批，限时结办”，被办事群众喻为“政府超市”，“超市”最大的好处就是买卖(办事)便捷、货物(权力)公开。时隔几个月后，中心就收到了世界500强之一的奥地利保时捷有限公司杭州分公司的表扬信，“市国土资源局窗口的工作人员服务热情，效率神速，而且秉公处事，廉洁务实，就连我们寄了几张观摩票都被他们几经周折如数退回。”

　　作为政府投资体制改革的核心内容之一，市公共资源交易中心将原先隶属于不同政府部门的多个招投标中心集中归并，实行“统一进场交易、统一信息发布、统一招标程序、统一集中监管”。其目的也就是让所有的公共资源交易都暴露在“阳光”之下，从而有效遏制在招投标过程中容易滋生的腐败现象。

　　加强党内监督大事不再“一把手”说了算

　　背景资料：一个单位的主要领导，在领导班子中处于核心地位，对本单位的人权、事权、财权，往往具有很大的决定权。从现实情况看，对“一把手”行使权力的监督和制约，仍是当前党风廉政建设中的薄弱环节，“一把手”仍是滋生腐败的高危群体。从纪检监察机关的统计数据看，2002年以来，“一把手”违纪违法案件数量的增长明显高于违纪违法案件总数的增长。

　　为解决对“一把手”行使权力的监督制约这一难题，2005年8月，市委在制定出台党内监督十项制度具体实施办法的同时，专门针对党政主要负责人制定了具体的监督办法：重大项目安排等七大事项须经集体讨论，“一把手”最后表态；“一把手”不能直接行使财务开支审批权；选拔任用干部不能“一把手”说了算，应当执行全委会票决制、竞争上岗制等相关制度。此外，“一把手”还要执行个人重大事项报告、个人收入申报、述职述廉等监督制约制度。

　　2005年5月，在全国所有省会城市中，杭州市第一个成立的市委巡视机构并正式开始履行巡视职责。从2006年开始，市纪委对29个市直部门实行派驻（出）纪检监察机构统一管理。这些举措对于解决领导干部监督工作中出现的“盲区”现象：上级党委管得着看不见，同级党委看得见管不着，而同级纪委更是不能监督，将起到积极作用。

　　村级民主政治建设让村民自己说了算

　　背景资料：随着农村经济社会的发展，村级集体经济逐渐富裕起来，盯上集体资金的人也开始多了起来。2002年以来，全市纪检监察机关查处农村党员干部违纪违法案件2089件，占查案总数的51%。萧山区衙前镇明华村原党支部书记陈关生挪用公款和集体资金达4000余万元；余杭临平工业区横塘村原党支部书记孙洪远挪用村集体资金100万元，利用职务之便收受贿赂41万元。村干部挪用侵占集体资金、贪污土地补偿款、收受贿赂等腐败行为，在村民中造成了极坏的影响。

　　用制度保障村民的选举权、知情权、参与权、监督权，强化对农村党员干部职权行为的监督制约，无疑是杜绝此类腐败现象的根本途径。在村级民主政治建设中，余杭区在每一环节上都有创新的举措。

　　创新民主选举模式，在“海推直选”的基础上，全国首创“自荐海选”选举模式。2005年，全区122个村，共有730人报名参加村委会职位竞选，他们毛遂自荐、发表竞职演讲，表明愿意为村民办事的决心。村民们参与选举的积极性空前高涨，参选率达到99.1%，创下了余杭区村民委员会选举之最。

　　创新决策流程，突出了决策程序的规范。把“议题提出、受理、两委协商、民情恳谈会讨论、村民代表表决、公开”六个程序，制作成《民主决策流程图》，装裱上墙。该流程图被中国-欧盟村务管理培训中心确定为推广内容。

　　创新评议方式，民主评议村干部报酬。把村民代表对村干部德、勤、廉、绩等七个方面的评议结果与他的报酬直接挂钩，并当场予以公开。2005年，余杭区所有村干部都接受了民主评议，其中1790名村干部的报酬高于镇里建议的标准，占了98%，低于建议标准的有11人。

　　2005年7月，在北京召开的基层民主政治建设理论研讨会上，与会专家把这些归结为“余杭现象”。中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘教授说：“像余杭这样一个经济发达地区所获得的经验，为将来全国的发展，提供了一种示范性的作用。”

　　廉政文化建设让敬廉崇廉成为社会共识

　　背景资料：2003年4月，上城区教育局对4所中小学的1000余名学生进行问卷调查，了解青少年学生对“廉洁”的认知水平和对反腐倡廉的关注程度。调查显示，绝大多数中小学生对当前社会的廉洁状况不满意，部分中小学生在对“廉洁”的认知上存在模糊认识。当前社会上也存在着“笑贫不笑贪”的现象，一些人对腐败行为持一种同情、默许的态度，甚至自己也自觉不自觉地在其中起着推波助澜的作用。

　　正是这次问卷调查，坚定了上城区教育局开展青少年学生廉洁教育试点的信心。根据青少年的认知水平，他们把教育的主题确定为“敬廉崇洁”启蒙教育。在两年多试点的基础上，2005年下半年，这项工作在我市市属高校和中小学全面推开。经过三年的实践探索，如今，廉洁教育已经成为我市青少年学生德育教育的经常性内容。2005年7月2日，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正同志在开元中学考察时，给予高度评价。2005年4月，教育部在杭州召开青少年学生廉洁教育现场观摩研讨会，教育部领导认为，“比较目前全国各地的试点工作，杭州在这方面是最成熟的。”

　　还是一次同样范围的调查，显示30.9%的学生认为通过教育纠正了自己的不节俭行为；94%的学生明确表示不羡慕坐公车上学的同学；90%的学生表示会劝说父母做官清廉。参与课题研究的老师说，实施“敬廉崇洁”启蒙教育的过程，也是对自己思想、行为进行反思的过程。学生家长说，“敬廉崇洁”启蒙教育让自己意识到必须时刻注意自己的言行，为孩子做出榜样。

　　与此同时，面向全社会的廉政文化进社区、企业、农村和家庭工作，也在全市各地广泛开展。廉政文化正以一种润物细无声的力量，让“以廉为荣、以贪为耻”逐渐成为全社会的共识。

　　政务监督系统运用科技手段防治腐败

　　背景资料：近年来，随着信息技术的迅猛发展，推行电子政务已经成为打造高效、规范、廉洁、透明政府的重要途径。杭州是全国电子政务建设领先的城市之一，政府机关信息化建设水平的不断提高，迫切需要纪检监督机关创新工作的方式方法特别是监督检查的方式方法。

　　为了适应政府管理方式的新变化，加强对网上行政行为、政务活动和公共资源交易行为的监督制约，我市于2005年10月，开发实施了网上政务实时监督系统，运用电子信息技术等手段，对市级行政机关及其承办人员在网上实施行政许可、行政审批行为和有关部门实施公共资源交易行为等进行实时监督。通过这个系统，监督人员可以随时查看每个中心各窗口的工作情况，了解每个事项的流转进程。当某一窗口办理有关事项超过承诺时间或违反有关规定时，系统自动显示预警信息。它的好处是能最大限度地排除人为因素，真正做到公开、公正、公平，铁面无私，提高监督效率，同时降低了监督成本。

　　到目前为止，行政服务中心、建设工程交易中心监督子系统已完成开发并投入使用，医用药品使用管理、政府采购、土地交易和产权交易4个子系统正在开发之中，将于今年四季度投入试运行。

　　惩防体系的效果用指标说了算

　　这一个个亮点，既是反腐倡廉工作中的重点和难点，也是构建惩防体系这张网上的“节点”。那么，由这些“节点”连接而成的网，它的安全性有多少，拿什么来衡量呢？正如市纪委常务副书记孙建华所说，构建惩防体系的目的和作用，就是为我们广大党员干部能够真正建立起一张“安全网”，它不是为构建而构建，关键要取得实效，要切实管用。

　　为及时、科学地考量构建惩防体系的实际效果，市纪委召集浙江大学、浙江财政学院有关专家学者组成了联合课题组，目前正在研究“构建惩防体系绩效评价办法”。这一评价体系包括了经济社会发展软环境评价、惩治和控制腐败评价、预防腐败评价和社会评价四大指标。杭州这一举措又走到了全国前列，引起了中纪委的高度关注。

　　构建惩防体系任重而道远

　　构建惩防体系，在我们党的反腐倡廉史上是一个创举，没有现成的经验可以借鉴，需要在实际工作中不断地探索。在6月份召开的全市惩防体系构建工作座谈会上，市委副书记、纪委书记叶明强调：“对于构建惩防体系，我们现在也只是有一个总体的思路和框架，一些具体的制度、规范、举措，需要各地各部门进一步解放思想，以发展的思路和创新的精神，在实践当中去探索、去总结、去提高。构建惩防体系工作是一项长期而艰巨的任务。即使到2007年建成了基本框架，但整个体系的建立健全，整个体系作用的发挥，还有一个长期的过程。”

　　(记者涂孝丰 杭州日报)