河南周口市郸城县城关镇政府因觉得县政府在处理一起土地使用权纠纷时不够公平，遂向周口市政府递交了复议申请书。因复议申请书被驳回，于是镇政府状告周口市政府。由于这种“以下犯上”的官司在国内尚属首次，因此该案被称作中国“镇政府状告市政府第一案”。

　　杜涛欣 金明大 发自河南周口

　　8月28日，河南省周口市中级人民法院进行了一次看似“冷清”却引人注目的庭审。

　　庭审现场，原被告代理人、第三人、审判员、书记员、记者，整个法庭加起来总共8个人。庭审过程只有1个小时，审判长便宣布休庭，将择日宣判。

　　然而，就是这次看似“冷清”的庭审，却引起了社会各界的广泛关注。

　　一次看似“冷清”的庭审为何如此引人注目？

　　一起土地纠纷的行政处理

　　案件的原告是周口市郸城县城关镇政府，被告则是该镇政府的上司——周口市政府。原来这是一场“以下犯上”的特殊官司。

　　一个乡镇政府，为何要将自己的上司——市政府推上被告席？

　　这得从一场土地使用权纠纷说起。

　　在河南省郸城县支农路南段，有一座并不起眼的三层红砖楼房，这就是处于事件漩涡中的城关镇政府招待所，占地456平方米。知情人按目前市价估算“招待所大约值60万元”。

　　这个存在了20多年的城关镇政府招待所稍显破败，门前没有招牌。但即使如此，它的使用权归属问题还是在县城内引发了不小的震动。

　　去年5月17日，城关镇政府突然接到县国土资源局通知，要求其提交该招待所土地权属来源的有关证明材料。原因是有人主张这456平方米土地使用权是他的，而非已经占用了23年的镇政府的。

　　城关镇党委书记兼镇长王向阳回忆说，他在惊讶的同时，赶紧让镇法律服务所人员查找材料。法律服务所工作人员调查后认为：该宗土地所处位置在1983年以前是一处公厕，因无人管理导致常年臭气熏天。1983年，城关镇按县委要求，镇财政投资3.7万元、集资3.2万元、贷款3.6万元兴建6间三层楼一座。这就是城关镇招待所。建成后，招待所一直作为商业用房，由镇政府经营管理，经营所得上缴镇财政。

　　究竟是谁在23年后提出异议？这位自称是这块土地真正主人的人到底是谁呢？

　　很快，一位68岁的卸任老干部、原郸城县人大常委会副主任张显荣进入视野。

　　原来，去年4月，张显荣将一份申请报告递到郸城县国土资源局，要求对这456平方米土地重新确权。张说，1979年他任郸城县农机修造厂革委会主任时，一家五口人没地方住，提出叫厂里解决住房，当时厂里研究将厂南两间房子和一片空地（现城关镇政府招待所用地）给他，还补助一万块砖盖厨房和院子用，张显荣在上面盖有房子和院墙。

　　1983年，张显荣调任城关镇书记，为响应县里要求沿街盖三层楼的号召，“当时房子被扒掉，（我）给农机修造厂2000元，砖、檩都用在建楼上”。

　　在张显荣看来，他掏2000元买了厂里分的房子，也就拥有对所占土地的使用权。

　　经过多次调查、取证，2005年下半年，郸城县国土资源局专门就此召开听证会。当时，张显荣及其两个亲属都到场，镇政府方面则由一位主抓固定资产管理的副镇长带队前往。

　　去年12月6日，以县政府名义下发了一份《关于张显荣与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理决定》，县政府认为，该宗土地属于国有性质。1979年农机修造厂将此土地及地上两间房分配给张显荣，不违反当时法律及政策。张离职后，该厂并未收回房屋和土地，此后张显荣交给该厂房款2000元。根据房地一致的原则，张显荣通过依法接受地上建筑物的方式取得了土地使用权。

　　该处理决定确定，张显荣享有位于郸城县支农路南段456平方米的一宗国有土地的使用权。

　　有了县政府的处理决定，今年6月16日，张显荣顺利地拿到了这块土地的国有土地使用证。

　　镇政府行政复议受阻诉诸法律

　　“明明是国有土地，我们用了22年都没有争议，现在怎么突然变成个人的了？”城关镇政府不解。

　　在对县政府的处理决定是否申请复议这个问题上，城关镇政府的领导们犹豫不决，最后，不得不进行无记名投票。

　　“那天是2月5日。当天镇里一共有10名领导参加，结果是2人反对，1人弃权，7人支持。根据少数服从多数的原则，镇领导当即决定申诉！”当时在场负责验票工作的镇司法所所长徐真回忆说。

　　就在城关镇政府无记名投票表决后的第二天，城关镇政府正式向周口市政府递交了复议申请书。

　　5月23日，周口市政府的行政复议通知书终于来了，但这纸通知书并没有就土地问题做出裁决，而是一张“行政复议案件终止通知书”，终止的理由是：已超出60天复议时效。

　　正当大家以为城关镇政府会默认时，他们却选择跟县政府和市政府打官司。

　　城关镇政府为何要“以下犯上”,状告县政府和市政府？

　　城关镇党委书记兼镇长王向阳明确地回答记者：“目的很单纯，就是为了避免国有资产流失，镇政府认为县政府的处理不公平，而市政府又不接受复议申请。当我们的申请被驳回后，只能打官司了。”

　　7月12日，郸城县人民法院和周口市人民法院分别收到两份特殊的起诉状。原告是城关镇政府及招待所，被告分别是郸城县人民政府和周口市人民政府，张显荣为第三人。

　　城关镇政府认为，这块土地属于国有划拨性质，用地单位无权私自处分，未经主管部门批准，张显荣个人不能获取其使用权，县政府的决定明显错误，应予撤销。

　　郸城县人民法院在立案后以“本案被告系县人民政府，且第三人系郸城县原人大常委会副主任，不宜由基层法院受理”为由，将材料转至周口市中级法院。

　　对于周口市政府的“超出60天复议时效”的答复，城关镇政府认为复议申请应当在2月5日前提交，但当天是星期天，所以推迟到2月6日提交，申请符合法律规定，要求市政府撤销那份终止裁定，并依法做出行政复议决定。此后不久，城关镇政府的代理律师訾建营得到通知，这份明显带有“犯上”嫌疑的行政起诉书在周口市中院顺利立案。

　　随后，更让訾建营和城关镇政府的领导为之一振的消息来自于周口市中院的一张传票：郸城县城关镇政府状告周口市政府的官司，将于8月28日8时30分在周口市中院开庭。

　　于是，8月28日，庭审过程看似“冷清”，庭审结果看似平静，但由此掀起轩然大波。

　　一次行政与法律的和谐碰撞

　　清华大学公共管理学院副教授彭宗超在接受《民主与法制时报》采访时认为：当下级政府与上级政府发生权力冲突与法律争议的时候，通常是下级服从上级，法律服从权力。其实，我们现有的体系中已经有一些制度化的途径来解决这一冲突。当上级违法时，法律让下级可以通过更高层级的行政复议和更具权威性的行政诉讼来解决争议。如今，郸城县城关镇政府敢于诉诸法律解决它与上级政府争议的行为，确实表现出相当的政治勇气。

　　在天涯社区，一位署名“谢浮名”的网友指出：判决的结果并不重要……案件的意义在于，在权力面前，一向匍匐在地的法律挺直了脊梁，高昂着头颅，这是法律意识深入人心的表现。

　　对此，《中国经济时报》载文称赞镇政府状告市政府的标本意义：法院公开审理此案，必定会在社会上产生标本意义：一是可以破除下级政府不能告上级政府的陈旧且不科学的观念；二是让其他地方的乡镇政府知道，两级政府虽是上下级关系，但双方的权利和义务在法律面前都是平等的；三是能让更多的人看到，真正的“依法治国”就是通过无数这样的首次行为实现的。

　　訾建营律师认为:如果镇政府败诉，可能上诉到河南省高级法院；如果镇政府胜诉，将重新进行行政复议。但是所走的程序都是法律规定的正常程序。如果通过诉讼和复议不能达到纠正错误行政决定的话，那么就面临着，错误的行政行为如何纠正。

　　而周口市政府法制办的同志认为，如果复议和诉讼程序都走完了，还不能纠正错误行政行为，则要进入行政执法监督程序。訾建营律师也认为，行政执法监督程序中依据什么、走什么渠道，还不够具体，在现实中也缺乏可操作性。

　　来源：民主与法制时报