《残疾人权利国际公约》通过始末

　　核心提示：

　　被视为联合国本世纪最大工程之一的《残疾人权利国际公约》草案已经获得通过，联合国大会审批只是一个程序和时间问题，当前最大的问题是各国对这个即将批准的公约持何种态度。

　　□《民主与法制时报》特约撰稿 冯少杰发自华盛顿

　　经过长达5年的谈判，联合国特别委员会于美东部时间8月25日终于通过了《残疾人权利国际公约》草案。这个被视为联合国本世纪最大工程之一的条约通过，标志着世界范围内的残疾人公民权利将得到大大改善。正在中东国家访问的安南秘书长于28日通过其发言人对公约草案的通过表示祝贺，并呼吁各国尽早签署和批准这个本世纪通过的第一个国际人权公约。

　　残疾人地位有待改善

　　据统计，全球现有6.5亿残疾人。在所有人类群体中，残疾人往往处于社会边缘，不被人们所重视，他们在实现个人潜能中受到生理、法律、社会的多方阻碍。在8月25日通过这个人权公约草案之前，联合国除了1993年通过的《残疾人机会均等标准规则》外还没有一个专门保障残疾人权利的国际公约。多年来，这个标准准则虽已成为各国立法的参照标准，但还不具备任何的法律约束力。目前已立法保护残疾人的国家不到50个，对残疾人的歧视则非常普遍，比如在一些发展中国家，多达90％的残疾儿童没有上学的机会。

　　国际社会认为，残疾人是一个潜能很大的人才库，残疾人能在很多领域里贡献他们的才干、技巧和天赋，但几乎在所有国家残疾人都比非残疾人面对着更高的失业率。这种与社会发展和文明不协调的状况需要通过国家的立法和国际公约得以改变。

　　公约涵盖各个方面

　　2001年联合国大会通过了第56/168号决议，决定设立特别委员会制定和审议一项保护残疾人权利与尊严的国际公约。从2002年7月第一次会议到2006年8月14日至25日召开的由192个会员国和90个非政府组织代表参加的特别会议，特委会在4年多的时间里已召开了8次大会。在2005年联合国成立60周年和各国首脑相聚纽约联合国总部时，各国首脑对《残疾人权利国际公约》的制定给予了充分肯定，希望该公约起草工作能够从速进行。

　　应该说，《残疾人权利国际公约》是一个浩大的工程，它不仅涉及性质、宗旨、缔约国义务、残疾人各项权利和监督机制，还涉及残疾人的定义，而残疾人定义是本公约草案谈判中间遇到的最大困难之一，也是与会者难以在短期内达成协议的主要问题。经过充分辩论，突破了原来 “肢残”的普遍狭隘概念，大部分与会国家代表同意残疾人是指生理、心理、感观先天不足或者后天受损的人，例如失明、失聪、活动能力受限以及智力发展缺陷等，其中包括在生命某一阶段受伤、患病等导致的行动受限等。

　　公约草案中“逐步实现”的条款对联合国会员国也有较大的约束力。所谓“逐步实现”就是在残疾人权益保障资金投入方面与各国资源状况协调发展。在落实这些措施中需要国家的大批投入。对于资源奇缺的国家，将通过国际援助得以解决。公约还要求，各国要在方便残疾人的社会设施方面作以改变，如电梯和方便轮椅行进的斜坡路面的修建，不仅有益于残疾人，而且正常人也能从中受益。

　　这个公约草案的40个条款绝大部分都获得了一致通过，但由于意见相左，其中有个别的条款在通过时不得不采取表决的方式，如涉及“外国占领”的国家和地区应保护残疾人权益的条款，特委会就采取了表决的方式，尽管澳大利亚、加拿大、以色列、日本和美国等5个国家投了反对票，这个条款还是获得绝大多数国家的支持被纳入该公约。

　　经联大审批和各国签署生效

　　《残疾人权利国际公约》草案将按联合国法律程序提交今年9月开幕的新一届联大审批，然后交给各国签署和批准。批准国家达到规定的数量后，公约就将生效。据联合国问题专家估计，该公约将于2008年或者2009年正式生效。从公约的正式诞生到生效之间的时间如此之长的主要原因是，各国政府要将公约各项条款的要求纳入本国的法律体系之中去，因此各国政府特别是那些尚未在残疾人保护方面立法的国家需要一定的准备时间。《残疾人权利国际公约》草案已经获得通过，联合国大会审批只是一个程序和时间问题，当前最大的问题是各国对这个即将批准的公约的态度如何。

　　美国将可能不予签署

　　在联大特别委员会通过该公约之时，美国政府权威人士在接受美国媒体采访时就明确表示，美国政府将继续坚持2003年6月以来的“不签署该公约的立场”，其主要原因是美国政府认为1990年制定的《美国残疾人法》已经对美国残疾人权益采取了最好的保护措施，联邦、州以及地方政府的保护残疾人的水平已经达到了国际公约规定的水平。

　　据了解，美国现有各类残疾人约5400万，美国会通过的《美国残疾人法》于1990年由布什总统签署成为美国的一个重要法律。美国制定这项法律的目标是避免社会对残疾人采取歧视的态度和行为，使他们能够和正常人一样享受公民的权利。《美国残疾人法》规定，各州和郡政府机构有责任确保他们的计划为残疾人提供便利。这项法律还规定，如果州和郡政府不为他们提供便利，那么残疾人可以上告联邦法庭或者由法庭命令政府解决问题。残疾人也有通过法庭要求政府支付赔偿的权利。

　　在这部法律之下，除了州政府和郡政府在对待残疾人方面小心翼翼外，社会上也对残疾人做出友善的姿态。除了一些室外的方便残疾人的公共设施外，建设较早的政府机构办公处、公共服务设施甚至公寓都经过改建设立了残疾人的专门通道、电梯、卫生间等，有的地方还采用了盲文的指示牌，笔者采访时所到过的政府部门以及其他的公共设施都一律铲平了不方便轮椅进出的门槛。

　　自1990年通过《美国残疾人法》之后，美国在保护残疾人权益方面作出的努力还是有目共睹的，但对国际公约采取不签署的态度是否合适，仍然是一个值得商榷的问题。批评者认为，尽管可以不履行该公约规定的义务，美国政府也应该像签署其他国际公约一样签署这个有关残疾人权益的国际公约。