《瞭望》文章：“犬患”考验政府

　　文/《瞭望新闻周刊》记者刘浦泉

　　不久前，一场“打狗风暴”引起各界广泛关注。因为狗咬人伤人和狂犬病致人死亡事件的增多，云南省牟定县、山东省济宁市等地相继掀起打狗风暴，北京、南京、福州、深圳等城市随后也闻风而动，重拳出击，治理犬患。

　　“2006”这个狗年，竟让狗儿们在自己的“本命年”里因狂犬病而历尽磨难。

　　颇有争议的“打狗风暴”

　　此次“打狗风暴”起自云南牟定。据该县政府称，6月27日接到一起疯狗咬伤禽畜事件，之后又相继接到多个乡镇疯狗咬伤人、畜的报告，经统计，自今年1月1日至7月25日，全县已有360人被狗咬伤，并有3人因狂犬病医治无效死亡。因此，县里决定对狗实施扑杀。从7月25日至30日的5天时间，牟定县的5.4万多只狗被全部扑杀，除用于破案的警犬和守卫军火仓库的军犬外，即使按规定接种过疫苗的家犬也未能幸免，被扑杀的狗占全部存栏犬类的99%。

　　牟定县的“打狗风暴”未平，山东省济宁市又出现狂犬病疫情大幅上升状况。截至8月3日，济宁市已先后有16人因狂犬病死亡。于是，同样的“打狗风暴”再次在济宁上演：凡出现狂犬病病例的村庄，5公里范围内的狗一律扑杀；5公里至15公里范围内，则由畜牧部门为狗强制免疫。

　　一时间，犬患成了不少地方政府的闹心事。南京开展了为期1个月的“犬患”集中整治行动，规定限养区内只能饲养观赏犬，随意进入公共场所的犬类可被捕杀；青岛等城市给未注射狂犬疫苗的宠物狗强制接种，多种大型犬和猛犬禁止在市区内饲养；北京也紧急制定了防治狂犬病的应急预案：一旦诊疗单位发现有病犬或咬伤人的犬都要及时向上级报告并对犬进行留检。凡是经铁路、航空运输的犬、猫等动物都要进行体温测量，体温不正常的，将进行隔离观察。

　　狗的遭遇，触痛了不少人的心。为什么总是对动物开杀戒？“非典”肆虐曾杀过果子狸，禽流感暴发又杀过家禽，难道除了扑杀就没有更好的办法吗？牟定和济宁的打狗风暴迅速引来很多非议和质疑。

　　中国小动物保护协会等14家动物保护组织就专门致信“打狗风暴”始发地牟定县政府表示：“人类离不开动物，请尊重狗的生命”。

　　信中指出：“无论是对狂犬病，还是对其他动物疫情，都没有一劳永逸的捷径可走。解决它们，需要政府拿出足够的智慧来。无数事实不断警告我们：忽视动物福利，势必影响人类发展”、“要想从根本上解决类似狂犬病问题，重要的是要学会如何去科学地认识人与动物之间的辩证关系。目前，我们提倡构建和谐社会，其中包括人与自然的和谐。我们要学会尊重自然界中的其他生命。”

　　中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙接受媒体采访时也表示，此次被扑杀的大都是宠物犬，它们承担着为孤独老人排解寂寞，让低龄儿童培养爱心的“重任”。很多无辜的宠物狗被扑杀，血腥场面被孩子看在眼里，幼小的心灵很容易失去对生命的尊重。“对生命的尊重体现在生活的各个方面，关心宠物，其实意味着关心人”。他认为，“没办法管好，就来个一了百了”，这是典型的“以管为本”的思路。

　　狂犬病已成心腹大患

　　政府部门对狗扑杀行动是否作为过度姑且存而不论，但必须正视的是，由于城乡养犬数量激增，半夜犬吠扰民、狗粪污染环境、犬只乱蹿影响交通等犬患问题已变得越来越突出，养犬人与非养犬人之间的矛盾也日益增多。特别是，至今无特效治疗办法的狂犬病正越来越近地威胁着人们。

　　据专家介绍，狂犬病的死亡率几乎100%，在我国，狂犬病的发病率和病死率多年位居各类传染病之首，已成为我国最重要的公共卫生问题之一。

　　北京市卫生局对外公布的数据表明，今年上半年，北京有近7万人被猫狗等动物抓伤、咬伤，其中接报狂犬病病例5起。近期，全市45家“狂犬病免疫预防门诊”就诊人数急剧增加，从1月份的8000多人已猛增至6月份的15000余人。

　　与北京一样，全国许多地方也出现了犬伤人及狂犬病致人死亡的事件。据称，深圳市去年被动物咬伤后前往门诊接种狂犬病疫苗的人数就达到39292人，今年上半年有19907人被狗咬伤，比去年同期增加了约5000人；而河南省，仅今年7月，狂犬病发病就达18人，死亡了16人。

　　卫生部公布的最新全国法定传染病疫情报告显示，今年7月狂犬病报告发病307人，死亡237人，死亡人数居甲、乙类传染病报告死亡数第一。1至7月，全国因狂犬病致死的人数高达1198人。

　　据专家介绍，目前，全球每年因狂犬病导致死亡约5.5万人，绝大多数病例发生在发展中国家，亚洲是全球狂犬病流行最为严重的地区，仅孟加拉国、印度、巴基斯坦每年因狂犬病死亡就有约4万人。作为发展中国家，我国狂犬病的流行也时日已久。自1951年开展了全国性灭犬活动之后，狂犬病控制工作大见成效，但20世纪70年代以后疫情又开始上升并日趋严重。1998年以来的8年间，我国狂犬病发病人数呈持续增高之势。2005年全国狂犬病发病2537例，其中约50%～70%的病例发生在养犬普遍而免疫覆盖率低的农村。

　　“犬患”其实是“人患”

　　狗一直是人类的忠实朋友，因此，家庭养宠物人们选择最多的就是狗。可朋友之间近期为何如此不和谐呢？国际爱护动物基金会的有关专家指出，狗的问题归根溯源是人的问题。犬本身绝对不是祸患，祸患源自人类对待狗的态度和行为，说到底，“犬患”其实是“人患”。

　　首先是养犬人素质问题。专家称，一些发达国家，养狗很普遍，而且不限制数量，但并没有出现犬多为患的问题。原因就在于养犬人素质较高，大家形成了成熟、文明的养犬行为规范。

　　在美国，狗主人每年都会带狗到宠物诊所进行例行体检，同时给狗打综合性的防疫针，每3年还会给狗打一次预防狂犬病的防疫针。如果狗主人没有定期为狗注射防疫针，致使他人受到伤害或患病，狗主人要承担法律责任。

　　在日本，各个地区政府都设有专职兽医作为狂犬病预防员。狗主人会在购买宠物狗之后的30天内，按照规定到指定地方进行登记，如果所登记的狗死亡或搬家，也会在30日内告知。每年狗主人还要对狗注射一次狂犬疫苗，否则预防员有权将狗“拘留”。

　　而在我国，养犬者的素质与发达国家的“同好”们相比，确实存在较大差距。一位同行告诉记者，她所住的小区，一栋楼里竟然有三户人家养着北京市政府禁养的巨型犬。不仅如此，狗主人们还从不给狗套链子，上下楼更是大摇大摆乘电梯，表现得非常缺少公德。这位同行已多次被这些差不多半人高的狗吓得在电梯里尖叫。至于狗主人们领着狗儿乘电梯、让狗儿随地大小便那更是家常便饭。

　　与发达国家养犬人最大的区别还在于，中国的很多狗主人完全不把政府的宠物狗登记注册制度放在眼里。《望新闻周刊》调查发现，北京、上海、广州、成都、哈尔滨等城市均制定了养犬管理条例，对养犬实行了办证管理，但并非所有养犬者都自觉到主管部门为狗申报“户口”，有的家庭表面上只饲养一只犬，实际一年中产下几窝小仔，而主动到主管部门注册登记、实施免疫的并不多。据北京市养犬办统计，2006年，北京市登记年检犬55万余只，比上年增加9万余只。然而，没有人相信这是北京养狗的全部。可到底还有多少犬没有登记注册，这些没有登记的犬中有多少是上述那种禁养因而根本不可能登记注册的巨型犬，至今无任何一个部门能够确切掌握。这种情况在全国较为普遍。由于无证犬的大量存在，给狂犬病等犬患埋下了隐患。

　　比不为狗登记注册的养犬者更没素质的还有遗弃宠物的养犬者。北京市保护小动物协会称，据不完全统计，目前流浪在社区的猫狗达到24.5万只，连同公园、学校、仓库等地的流浪猫狗计算在内预计有40万只。这些被人遗弃或走失的猫狗，处于监管视线之外，大量无序繁殖——据国际爱护动物基金会专家介绍，一只流浪猫或一对流浪猫，如果任其在野外繁殖，七八年后，繁衍的数量可达到几十万只、甚至上百万只之多，不仅增加了防疫难度，而且给城市公共卫生安全带来严重隐患。

　　其次，“人患”还在于管理素质不高，管理多有漏洞。比如，有的城市虽然出台了城区内不准养狗的规定，但实际上并没有细化的处罚规定和具体的处罚标准，因此，管理常常落空；还有一些城市虽然制定了限养犬只规定，但并没有对养犬实行总量控制，致使城市养犬数量“失控”，各种犬患也随之增多。

　　以北京为例，按照限养犬只规定，重点管理区每户只准饲养1只小型玩赏犬，犬的成年体高应在35厘米以下，禁止饲养烈性犬及成年体高超过35厘米的犬种。然而，这一规定不仅在部分养犬者眼中形同虚设——北京市公安局日前会同多个部门对违规养犬行为进行了突击检查，结果在社区发现各类违规养犬行为230起，而且在管理部门那里似乎也没太当真，否则也不可能在一次突击检查中查出这么多违规行为。而据那位多次被吓得尖叫的同行反映，小区居民早不止一次向派出所举报过，可至少到发稿时止，吓她的巨型狗依然威风地在电梯里进进出出。

　　负责监管的部门职责区分不清也是犬患难除的关键。按照分工，人群的疫苗接种属于卫生部门管理，动物的免疫接种由农业部门所属的畜牧兽医站负责，动物的登记注册归城管或公安部门负责，狂犬疫苗的生产经营则归药品监督部门管理，工商部门则负责管理宠物销售、规范市场等环节。这种各自为政的管理体制，客观上形成了“大家都在管、大家都管不好”的现状，对狗患问题的处理显然形不成合力。

　　此外，我国现有法律对家庭繁育宠物并未明确禁止，致使家庭犬、猫等宠物计划外“超生”现象严重。但是，受宠物登记收费过高等因素的影响，依法注册登记和接种狂犬病疫苗的犬只数量并不多。尤其是在中国广大农村地区，犬只免疫更是一个突出问题。据中国疾病控制预防中心提供的数据，中国农村地区70%的家庭都养狗，却只有3%的狗注射了狂犬病疫苗。

　　至于对流浪猫狗的管理“缺位”更是严重。据专家介绍，流浪猫或者流浪狗在野外繁殖，其繁衍的数量难以控制，隐患很多。目前，我国对流浪动物采取由动物监督防疫部门收容的做法，可一方面由谁去捕捉它们是个问题，另一方面捕回后缺乏相应的收容场地和设施。因此，大量流浪动物基本处于失控状态，使犬患问题呈现更复杂和危险的局面。

　　治理犬患关键在管理到位

　　有关专家认为，狂犬病今年夺去了上千人生命，是谁都不愿看到的，但是，这并不是狗儿们的过错。因此，面对诸如狂犬病之类的五花八门、日益复杂的城市管理问题，政府一味采取“一禁了之”的办法，绝非明智之举。只有依法规范、管理到位，才是根本出路。

　　上海市小动物保护协会一位工作人员提出，应该进一步完善、细化有关犬类管理的规定，对有证犬的管理不能仅仅停留于收费、登记和注射疫苗，有关部门还应进行“动态”延伸管理，并借鉴国外对犬只管理的经验。对无证犬则应加强执法检查的力度。“只有执法部门多尽管理职能，宠物主人多些公德意识，人与宠物才能相安无事。”

　　专家认为，在养狗管理上，应该借鉴国外的成功做法。如新加坡，办狗证折合人民币只要100元左右，但对宠物狗破坏公物、咬人的罚款最高却达上千美元；英国养狗不需要办证，只要在狗脖子上挂牌注明主人姓名和住址，但未挂牌的狗在外游荡将被作为流浪犬收容；荷兰的“限制攻击性动物法”，要求养“马士提夫犬”等5个品种狗的主人带狗进行攻击性测试，不能通过测试的狗必须佩戴嘴套外出，且只能在指定区域活动等等，都是很好而且是可学的经验。

　　深圳市宠物俱乐部主席朱小凡认为，目前国内一些城市的城管部门在给宠物登记时收费偏高，其中广州一只狗收取6000元，深圳收取5000元，其结果必然导致很少有人前来登记，反而起不到控制宠物数量的作用。他认为，政府部门完全没必要把门槛设得那么高，而应该采取其他管理方式控制宠物数量的无序增长。

　　近期，深圳市修订了原来的《养犬条例》，改变原来“管理就是收费、就是处罚”的思路，通过降低收费，引导养犬人自觉进行养犬登记，将养犬纳入政府的有序化管理。针对城市狂犬病防治经费不足的情况，则考虑由财政部分补贴。自2003年以来，深圳市已推行动物免费接种狂犬病疫苗的措施，费用由市、区、街道三级共同负责，2005年深圳市接种狂犬病疫苗16万只，全部费用约200万元。

　　北京市畜牧兽医总站站长韦海涛认为，防控犬患的根本措施是强化免疫，防患于未然。据他介绍，北京市已把狂犬病的防控工作列为“动物防疫考核”的重要内容，并采取定点免疫和流动免疫相结合的办法全面推进免疫工作。城区所属8个区已设立了91个集中免疫注射点，10个远郊区县186个乡镇也设立了集中免疫注射点，防疫员实行分片包干责任制，逐社区逐村进行免疫。目前，有证犬的免疫率基本达到100%。今年上半年，全市虽有近7万人被狗咬伤，但均及时注射疫苗，大都未感染狂犬病。

　　而对那些无主的流浪猫狗，韦海涛认为，应建立一种处理机制，若收容一定时间无人认领，则应按照国际惯例对其实施安乐死，这样既能控制动物数量，也不至于耗费大量的社会资源。

　　专家认为，狂犬病等狗患的治理涉及多个部门，政府应该统一领导、统一指挥。同时，应加大狂犬病防治宣传教育力度，教育养犬户尽量少养、圈养、拴养犬只，对宠物实行“计划生育”，并承担相应的宠物福利义务。目前，北京市已建立了不良养犬人行为档案，对每次查处的违规养犬行为将登记存档。一旦发现养犬人多次或者严重违规养犬行为，警方将对养犬人予以吊销养犬登记证、没收犬只、重罚等处理。