《瞭望东方周刊》记者于津涛/四川成都、威远报道

　　四川人大监督公共财政试验

　　“如果有一天公民可以在网上查看财政性资金的分配去向，这将是我们人大的工作方向。

　　“过去政府每年要花多少钱，怎么花的，公众很难知晓，甚至人大代表也都不是很清楚。从2005年8月份开始，四川省人大常委会预算工委与四川省财政厅国库集中支付计算机系统成功实现联网后，凡被纳入国库集中支付系统的省级预算单位划拨的每一笔资金，都处在人大的监督之下；每个部门的支出都会在计算机联网系统的账户上显示出来；人大对各部门的集中支付情况基本上都能实时掌握。”四川省人大常委会预算工委副主任胥纯告诉《瞭望东方周刊》记者。

　　记者在联网计算机上看到，小到一笔100元钱的打印费，大到上万元的会议经费以及政府集中采购的汽车、手提电脑、相机等花了多少钱，是现金支付还是转账支付一目了然，甚至各单位接待上级或兄弟单位检查、调研的餐费也都一清二楚。

　　据悉，过去，省人大对政府各部门的支出情况，只有在一年报决算的时候，才会对照年度预算有所比较，事实上很难对省级部门的日常开支情况进行监督。现在四川省人大强化了对政府预算的审查监督，既专设了预算审查处和预算监督处两个职能处室，又安排专人每天对支付情况进行抽查监督，了解预算支出中存在的问题。

　　专职监督员会对每天发现的新问题、新情况进行记录，过一段时间后再归纳整理，提交领导研究，再转给省财政厅，让他们对情况做出说明。

　　“有些他们能说得清楚，到底为什么要花这笔钱；有些则要进一步了解；发现确实违反相关规定的，就会及时纠正。”四川省人大常委会预算工委副主任胥纯解释道。

　　人大作为最高权力机关，监督政府财政支出是法定的权力。但具体来看，如何监督、怎样监督一直缺少量化和具体的操作方式。四川省人大在借鉴广东、深圳等省市成功经验的基础上进行的探索和实践，使人大对政府财政预算的审查监督职能落到了实处。

　　众所周知，作为“政改先锋”的四川省，其所推出的每项制度创新常常最后演变为全国经验。那么，这项人大监督下的公共财政变革改变的又是什么？

　　威远：一个川南小县的先行试验

　　事实上，四川省人大“在线”监督政府花钱这项制度创新最早始于四川省威远县人大。

　　从2004年开始威远县便建立了财政支出监督体系。县人大从对政府部门财政预算的审查入手，经过试点出台了《威远县人大常委会预算审查监督暂行办法》，明确了预算审查的原则、程序和监督的内容及方式。

　　但因为没有条件建立“在线”监督系统，威远县人大目前采取的是不定期到县财政局复制相关数据，随时进行跟踪分析的办法，进行财政支出的全程监督。

　　记者从成都至内江市转道威远采访，试图了解这个川南小县率先进行县人大监督政府财政支出背后的故事。

　　“今天还是42度！你不晓得，我们这里已经快五十天没有下雨了，全体干部都在乡下抗旱。”8月16日，晒得黝黑的威远县委书记、县人大常委会主任潘国华在简陋的会议室里首先道出了这样一段开场白。

　　目前，威远县包括县委办、人大、政协、组织部、宣传部、公安局、检察院、法院等在内的80个部门都已编制了部门预算，县人大财经委设立专门的预算工作人员对执行情况进行全程监督。

　　“为什么这样做？就是想把有限的钱花在刀刃上，通过部门预算改革，探索建立一个县级财政资金的分配、使用、监督的良性机制。事实上，无论是财政雄厚还是财政困难的县，都有一个财政资金的绩效使用和财政预算的执行问题，这是不可回避的。我们的经验是，对财政资金的安排，必须实行跟踪；在财政资金的分配、使用上，解决公平的同时，用有限的资金办一些大事、急事。”潘国华解释道。

　　“今年可安排的财力到底有多少，年初的时候必须心里有数，就像小家过日子一样，首先不能打开缺口，不能今年花明年的钱。比如今年这二千八百万的缺口怎么解决？需要花钱的地方的确太多了，经济也要发展啊，不能光想着收支平衡，还得考虑增加收入。所以，我提出，一保吃饭；二保运转；三保重点项目建设；四保乡一级稳定支出。像今年夏季的这场大旱，属于天灾，县里已经拿出了15万元的抗旱资金，还远远不够，下一步要考虑的还有秋种问题。”

　　威远县人大常委会副主任郭征说，“这个监督程序可以总结为：部门申报，政府审查，人大批准、监督执行。需要指出的是，并非人大管钱了，人大管的是审查批准预算和监督预算执行。具体使用资金还是政府。”

　　“有人认为，这样是不是限制了县长的权力？实际上这样做最大的益处是各部门预算经人大审查批准后，就严格按此执行，县领导也从日常批条子中解脱出来，再不存在找财政局长、找县长批条子要钱的事情了。此外，也缩小了部门间的分配差距，县级部门实行部门预算，实行收入综合安排，统一了公用业务费用标准，有效避免了一些部门挤占专项资金，用于个人支出，各部门间个人收入苦乐不均的现象。”威远县县长杨忠告诉《瞭望东方周刊》记者。

　　向纳税人公开政府财政支出将是必然趋势

　　观察四川省人大预算审查监督改革的脉络，可以看出，从部门预算入手，加强预算审查监督的全过程。

　　在2001年以前，四川省政府每年向省人代会提交的预算草案，支出方面只列到30个左右的“类”级科目，人大代表提出“外行人看不懂，内行人搞不清”。这表明，细化预算、增加预算透明度，是加强预算审查监督的关键。

　　“2002年，四川省财政厅第一次将批复的省级137个部门的部门预算提交省人大常委会预算工委备案。2003年则将全部一级预算单位的部门预算草案提交预算工委预先审查，并首次将四川省发改委、省教育厅、省农业厅、省科技厅四个部门的部门预算草案提交省人代会审议。当时由于人力有限，预审也仅仅是程序性的，但对政府及其相关部门来说，也是一个很大的触动，至少表明了人大不是报什么就批什么。”四川省人大常委会预算工委副主任胥纯介绍道。

　　2004年四川省十届人大二次会议上，四川省人民政府则正式报送了23个政府组成部门的部门预算草案，同时，在代表大会期间开通了“预算草案计算机查询系统”，与会的人大代表可以通过电脑查询各部门的预算。

　　此前，四川省人大财经委和常委会预算工委做了大量准备工作，预算工委撰写了《关于四川省2003年财政预算执行情况和2004年财政预算草案的分析意见》，有针对性地提出了八条意见和建议。

　　预算工委将《分析意见》提交四川省人大常委会主要领导和财经委员会后，四川省委书记、省人大常委会主任张学忠，省委副书记、副省长蒋巨峰，省人大常委会副主任马开明分别在《分析意见》上作出批示，要求政府及财政部门对《分析意见》中提出的八个方面问题和意见进行逐项研究，提出具体采纳方案和措施，以不断提高预算工作水平。

　　变化是迅速的、显而易见的。

　　2005年四川省十届人大三次会议前，四川省人大财经委、常委会预算工委先后听取了基本建设资金、农业资金、扶贫资金、养路费等专项资金安排情况的汇报，这是省级部门首次将部分专项资金安排情况在人代会前提交人大有关部门审查。

　　这一年，提交到代表大会审议的部门预算数，由上一年的23个部门增加到了42个部门，同时增加发到每个代表团的预算草案（包括部门预算草案）数量，平均每两个代表有一套预算草案（包括部门预算草案）。

　　今年四川省十届人大四次会议期间，提交上会审查的部门预算数量，则由42个增加到了64个，资金量占省级部门预算支出的92%。

　　四川省人大常委会预算工委副主任胥纯告诉《瞭望东方周刊》记者：“在人代会前，预算工委还专门成立了省级部门预算预审工作小组，邀请了20名财务专家分成三个小组，对准备提交省十届人大四次会议审查的64个省级部门预算草案进行预审，提出了预算安排不合理、项目不细化、专项名称不规范等具体意见168条，并将这些意见转送四川省财政厅；其中的124条意见得到采纳，占所提意见的74%。”

　　“部门预算、决算、专项资金的使用等最终要向纳税人公开，这是一个趋势，也是我们人大工作的努力方向。实际上，今年全国人代会期间发给与会代表的部门预算已没有在会后收回，这是一个很大的变化。全国人大常委会将常委会组成人员关于决算和审计报告的审议意见在网上全文公布，这些变化不但是民主政治的进步，也推动了公共财政体系的进一步完善。”胥纯表示。

　　网上实时监督：纳税人的钱不能乱花

　　“现在，四川省财政厅及有关部门按照《预算法》及省人大常委会的要求定期或不定期向预算工委提交预算执行情况表及文字分析材料；省发改委、省经委、省科技厅、省交通厅等具有资金二次分配权的部门则提交省级专项资金安排项目明细；省人代会审议的省级部门预算执行中的追加明细、省级预备费动支明细。对省政府报送的备案资料，预算工委则进行分类整理，一些重要资料及时报常委会领导参阅。”预算工委的工作人员介绍道。

　　而四川省人大预算工委与省财政厅国库集中支付计算机系统成功实现联网目前已经正好一年。他们通过在线监督分析，发现预算执行中主要存在以下问题：

　　---没有严格执行政府采购政策，属于政府集中采购目录所列事项，年初不编制政府采购预算，而在实际执行中直接购买。

　　---部分单位会计科目明细使用不规范，项目经费支出与日常经费支出混淆使用。一些事项年初是应能够预见且应列入年初预算专项支出，而不应同日常经费混在一起支出。

　　---实际款项支付用途与预算科目中费用明细科目不相符。部分单位在支付费用过程中习惯将费用都笼统列入政府机关经费或基建事业费支出，对实际支付情况是否符合预算科目缺少考虑，同时在对预算科目中明细费用科目的使用也不规范，造成决算费用中的明细数据失真，年初预算费用不准确。

　　“通过发现一些普遍性的问题，在明年编制预算时才能更规范、更科学。目前，在网上我们还只能看到部门支出，至于财政转移支付资金的支付使用情况还看不到。而事实上，通过这几年的审计和人大监督情况来看，专项资金被挪用的不少。目前专项资金大多数还是部门在分配，我们认为，防止专项资金被挪用最有效的手段还是编好编细预算。”胥纯表示。

　　现在通过省财政集中支付中心支付的每一笔资金，都在人大的监督之下。2005年10月、2006年3月成都市青羊区和宜宾市人大与财政的联网也分别开通。人大与财政实现联网，使人大能够及时掌握财政资金的支付情况，强化了人大对预算执行的动态监督，增强了执行的透明度和监督的实效性，也推动了政府和部门依法理财。■

　　更多详细内容，请查阅《瞭望东方周刊》2006年第36期。